關(guān)于城區(qū)違法建設(shè)的現(xiàn)狀、成因與遏制對策
違法建設(shè)（以下簡稱“違建”）是城市化進程中特定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)代城市發(fā)展的“通病”，既損害社會公眾利益，又阻礙城市建設(shè)的有序推進和健康發(fā)展。如何卓有成效地做好防治違建工作，是城市管理部門長期以來一直在不斷探索的主要課題。這里，結(jié)合通州城區(qū)實際發(fā)表一孔之見，祈求與各界有識之士共謀遏制良策。
一、城區(qū)違建的現(xiàn)狀與特點
近年來，我區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城市建設(shè)力度持續(xù)增強，城區(qū)規(guī)模不斷擴大，隨之而來的違建也在與日俱增。區(qū)委、區(qū)政府予以高度重視，在整治違建上，始終要求保持高壓態(tài)勢。各級、各職能部門也做了大量艱苦而又細致的工作，但由于種種原因，效果仍不盡人意。當(dāng)前，城區(qū)違建的主要特點是：
（一）違建數(shù)量多。目前，城區(qū)違建可謂面廣量大、類型眾多。在城中村、城郊村，部分居民因子女婚嫁或為套取拆遷補償而突擊進行違建；學(xué)校周邊等居民為增加出租房屋收入，在住宅區(qū)內(nèi)進行違法搭建；城區(qū)部分老小區(qū)、平房宿舍區(qū)以及居住確有困難的居民，因原規(guī)劃功能不齊全為基本生活所需，在宿舍區(qū)或住房院內(nèi)違法搭建車庫、廚房、衛(wèi)生設(shè)施等等，凡此種種，不一而足。僅以區(qū)城管行政執(zhí)法部門查處的情況為例，今年1-10月，共受理這方面的舉報300多起，除現(xiàn)場制止外，對250多起違建，依法實施了拆除，面積達1.4萬平米²。
（二）違建對象廣。在眾多的違建中，既有普通居民，也有黨員干部；既有下崗無業(yè)、家境貧困人員，也有收入穩(wěn)定、生活富裕階層；既有個私小型企業(yè)，也有集體規(guī)模企業(yè)。特別是城郊村，一有拆遷風(fēng)聲，家家突擊違建，群體性違建現(xiàn)象比較普遍。
（三）違建速度快。許多違建當(dāng)事人為掩人耳目，減少被人發(fā)現(xiàn)舉報的概率，造成既成事實，逃避執(zhí)法機關(guān)的及時制止查處，而突擊備料、快速施工。“節(jié)假日工程”、“夜間工程”是違建的主要形式。由于違建結(jié)構(gòu)相對簡單、建筑材料簡易、搭建方式簡便，因而多數(shù)違建在一個星期天或一個晚上就建造形成，致使查處工作很難做到將違建及時制止在萌芽狀態(tài)、解決在初始階段。
（四）查處難度大。違建當(dāng)事人對城管執(zhí)法部門的查處，往往抱著你查你的、我建我的，有的屢拆屢建，查后再建。更有的阻撓執(zhí)法，甚至暴力抗法，對執(zhí)法人員謾罵毆打，造成人身傷害。另一方面，查處中，一旦進入了法律程序，難度就更大。
二、城區(qū)違建的主要成因
（一）從違建動機分析：趨利性違建占了大半壁江山。
盡管城區(qū)居民的生活水平有了明顯提高，但不可否認，仍有一小部分群眾的生活處于貧困之中，這部分人有的三代同堂或是四代同堂，為生活所迫，不得已違建，但從總體上看，這部分違建所占比例十分有限，不超過5%。另外，一些住宅小區(qū)功能不完善，缺乏一些必要的設(shè)施，為了貪圖個人一時方便，導(dǎo)致一部分人占用小區(qū)零星空地或綠地等進行違建，有的則擅自改變原房屋用途，而私改亂搭。這部分違建者約占25%。目前，城區(qū)違建的70%左右則是因為經(jīng)濟利益驅(qū)動使然，是趨利性違建房。一是逃避規(guī)費。部分違建戶為逃避行政規(guī)費而少報多建或不報就建，客觀上造成未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行違建，以致改建、擴建、加層、占道、毀綠，損害公共利益。二是套取補償。由于拆遷補償與建筑面積掛鉤，以致不少人為獲得額外拆遷補償突擊違建。這種違建往往成本低廉，拆前用于出租，拆時享受補償，一建一拆給違建當(dāng)事人帶來可觀回報。三是市場需求。道路兩側(cè)和市場、學(xué)校周邊往往是違建的多發(fā)區(qū)域。許多居住在道路兩側(cè)和市場周邊的居民利用院內(nèi)空地、道路兩側(cè)違建營業(yè)用房，自營或出租；許多農(nóng)村學(xué)生進城就讀，眾多家長跟著陪讀，形成了較大的租房需求市場，學(xué)校周邊違建屢見不鮮。
（二）從管理體制分析：規(guī)劃與管理脫節(jié)，使違建屢禁不止。
1、城區(qū)規(guī)劃的先天不足，設(shè)施建設(shè)的部分缺失，增加了違建空間。一部分居民有的祖孫幾代居住在矮小狹窄的舊房內(nèi)，居住環(huán)境亟待改善。但因用地、規(guī)劃等限制，無法取得合法建房手續(xù)；部分近郊村雖已列入城區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍，但建房審批銜接工作相對滯后，不少家庭改善性建房得不到及時批準(zhǔn)；由于安置工作不到位，一些年邁體弱的拆遷戶雖已領(lǐng)取過渡性住房補貼，但因租賃不到合適的住房而違法搭建。如此等等，造成了城區(qū)改造與人居環(huán)境改善不能完全同步。此外，因一些小區(qū)、地段商業(yè)網(wǎng)點、飲食服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施不配套，少數(shù)單位和個人，見縫插針亂搭亂建。
2、區(qū)規(guī)劃部門主要負責(zé)城區(qū)規(guī)劃的制定與審批管理，而隨后的監(jiān)管、執(zhí)法主要依賴于城管行政執(zhí)法大隊。兩者之間沒有緊密的配合，必然造成管理的空當(dāng)，導(dǎo)致違建者有孔可鉆，乘虛而入。
3、宣傳教育不夠，法制意識淡薄。盡管這幾年通過各種媒體，以不同方式對現(xiàn)行法律法規(guī)作了大量宣傳，人們法制意識有所增強，但不少市民對《城市規(guī)劃法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》這類行政性法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性認識不足，總以為亂搭亂建無礙大局，不算犯法，因而不少居民和法人缺乏建房需審批的意識，違建的隨意性、盲目性加大，違建現(xiàn)象也就禁而不止。
4、整治合力尚未形成。目前，在違建的整治上，城管執(zhí)法部門固然責(zé)無旁貸。但整治工作是一個系統(tǒng)工程，從發(fā)現(xiàn)、報告、教育、制止、查處、執(zhí)行、強拆等每個環(huán)節(jié)，僅靠城管執(zhí)法，難免勢單力薄。相關(guān)職能部門的執(zhí)行共識、執(zhí)行責(zé)任和執(zhí)行力度亟待進一步形成、增強和加大，態(tài)度堅決，協(xié)同作戰(zhàn)，否則難以取得整治成效，也無法鞏固整治成果。
（三）從法制角度分析：受現(xiàn)行法律制約，行政執(zhí)法效能低下。
1、對未成型的違建，組織現(xiàn)場拆除無法律依據(jù)，導(dǎo)致現(xiàn)場拆除的執(zhí)法人員經(jīng)常被圍攻、毆打致傷。對此，公安機關(guān)因無依法執(zhí)行公務(wù)的依據(jù)，而難以作妨礙執(zhí)行公務(wù)處置，還極有可能發(fā)生行政訴訟。
2、對已形成的違建，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，如無法采取改正措施的才可予以拆除。而目前我區(qū)城市規(guī)劃的詳規(guī)仍在完善中，認定違建影響城市規(guī)劃的程度也就難以界定。
3、申請法院強制執(zhí)行周期較長且難以執(zhí)行到位，如果當(dāng)事人進行行政訴訟則時間更長。且法院執(zhí)行案件較多但力量較少，不可能每起違建案件都強制執(zhí)行。因此，拆除一起違法建設(shè)實屬不易。從2007年開始法院對違法建設(shè)非訴行政案件不予受理，一定程度上影響拆違效果，這樣積重難返，法難責(zé)眾。
4、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然賦予政府責(zé)成相關(guān)部門強制拆除等行政強制措施，但行政執(zhí)法部門不同于司法機關(guān)，無權(quán)對拒不配合，甚至暴力抗法的當(dāng)事人進行人身控制和處罰，那么行政執(zhí)法部門在采取強制措施時就得不到切實的執(zhí)法保障。
三、城區(qū)違建的遏制對策
城區(qū)違建的形成非一日之寒。這些大量的違建既有多年沉積的，也有新近發(fā)生的，原因眾多、情況復(fù)雜。因此，我們要在區(qū)委、區(qū)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認真貫徹落實好區(qū)政府〔2008〕40號文件精神，統(tǒng)一認識、強化職責(zé)，通力合作、綜合整治，全力遏制違建蔓延的勢頭。
（一）堅持高位協(xié)調(diào)，實行集中整治
明確將禁違、拆違定位為“一把手工程”。防控違建是一項系統(tǒng)工程，涉及區(qū)、鎮(zhèn)（區(qū)）、村（居）等多個層面，以及城管、規(guī)劃、住建、國土等多個部門。在當(dāng)前相關(guān)法律法規(guī)尚不健全、相關(guān)防控違建機制尚未落實到位、城區(qū)違建現(xiàn)象還很普遍的特定時期，建議成立由區(qū)領(lǐng)導(dǎo)任總指揮、分管領(lǐng)導(dǎo)為常務(wù)副總指揮的區(qū)整治違建指揮部，成員由相關(guān)職能部門負責(zé)人組成，分設(shè)宣傳教育、政策法規(guī)、計劃實施、執(zhí)法保障、法制監(jiān)督等若干個工作小組，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動、劃定區(qū)域、分段推進，以形成禁違、控違、拆違的高壓態(tài)勢，用2-3年的時間，堅決剎住違建風(fēng)。
（二）堅持責(zé)任落實，實行齊抓共管
按照“屬地管理、突出重點、依法行政、強化保障”的原則，在區(qū)集中整治違建指揮部的統(tǒng)一組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)下，各地、各部門、各單位務(wù)必各司其職、各負其責(zé)，密切協(xié)同、齊抓共管。
一是規(guī)劃部門必須對違法建設(shè)影響城市規(guī)劃程度作出認定，這是是否拆除違建的必要依據(jù)。也是法院按照規(guī)劃法裁決是否拆除的唯一依據(jù)。同時，及時將城市規(guī)劃建設(shè)項目的審批結(jié)果告知城管執(zhí)法部門，為城管執(zhí)法部門進行規(guī)劃監(jiān)察和對違建項目實施行政處罰提供依據(jù)。
二是工商部門必須禁止租用違建設(shè)施從事生產(chǎn)經(jīng)營行為，不得給無合法有效房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明文件的生產(chǎn)經(jīng)營者辦理營業(yè)執(zhí)照；有臨時房地產(chǎn)使用權(quán)證明文件的，經(jīng)營期和臨時房地產(chǎn)使用權(quán)證明文件有效期必須一致；發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營者租用違法建設(shè)從事經(jīng)營活動的，應(yīng)責(zé)令其立即停業(yè)，暫扣其營業(yè)執(zhí)照，并依照有關(guān)規(guī)定進行處罰�！ �
三是文化、衛(wèi)生部門必須禁止租用違建設(shè)施從事文化、娛樂、餐飲等經(jīng)營行為。違者，收回其文化、衛(wèi)生等有關(guān)的許可證，責(zé)令其立即停業(yè)，并依照有關(guān)規(guī)定進行處罰。
四是供電、供水、供氣企業(yè)不得給無合法房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證明文件或無臨時土地使用權(quán)證明文件的違法建筑供電、供水、供氣。
五是公安機關(guān)必須做好整治違建中的治安工作。根據(jù)整治計劃，集中警力維護整治秩序，堅決依法打擊阻礙拆違的違法行為，保證拆違工作順利進行。
六是法制辦必須為整治違建提供強有力的法律服務(wù)和法律保障；法院也必須適時對典型違法建設(shè)組織強拆，營造社會譽論氛圍。
七是必須嚴(yán)格落實違建整治責(zé)任制。按照屬地管理原則，將規(guī)劃監(jiān)察工作列入基層重要議事日程和效能建設(shè)考核內(nèi)容，社區(qū)（居委會）、村一把手負總責(zé)，把好源頭關(guān)，健全管理網(wǎng)絡(luò)，做到守土有責(zé)，對違建早發(fā)現(xiàn)、早制止，做到露頭就打，盡可能降低執(zhí)法成本，確保不再出現(xiàn)新的違建，切實把違建及時解決在萌芽狀態(tài)、解決在基層。
（三）堅持長效管理 實行機制創(chuàng)新
一是組建鎮(zhèn)（區(qū)）、村（居）及村（居）民小組三級防、禁違建管理網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)區(qū)可從轄區(qū)面積人口規(guī)模及違建實際出發(fā)，在村（居）增配協(xié)管員，定人定崗。實行全天候巡查，在第一時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)問題，第一時間內(nèi)報告，第一時間內(nèi)查處，并加大對責(zé)任單位、責(zé)任人的考核力度。
二是增加投入，將城區(qū)違法建設(shè)納入數(shù)字城管監(jiān)控范疇，憑借先進科技手段，對違建現(xiàn)象整治進行實時監(jiān)控。
三是完善相關(guān)政策，拆違是防違、禁違工作的最后手段。要從實際情況出發(fā)，出臺拆除違法建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，有關(guān)部門在實施拆違時要依照有關(guān)規(guī)定，制定維穩(wěn)方案，強化對拆除現(xiàn)場的控制和管理，并認真落實好各項幫扶求助政策，實現(xiàn)“三個確保”：確保不因拆違而出現(xiàn)困難群眾的無房可住、確保不因拆違而導(dǎo)致困難群眾的生活無保障、確保不因拆違保障措施不力而導(dǎo)致惡性事件發(fā)生，真正做到以人為本，和諧拆違。
四是干部帶頭，動直碰硬。機關(guān)事業(yè)單位及其公職人員，中共黨員，村居干部應(yīng)帶頭執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)，將決不違建納入單位個人考核內(nèi)容，上述對象中有違建行為的，按組織人事管理權(quán)限，責(zé)令其自行糾正，拒不執(zhí)行的，一律由紀(jì)檢組織部門按規(guī)定嚴(yán)肅查處。
綜上所述，整治城區(qū)違建，必須認真貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，充分發(fā)揮各級各部門的職能作用，緊緊依靠廣大干部群眾，形成綜合整治的強大合力；必須堅持依法行政，切實提高執(zhí)法效能，確保城市規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行和有序?qū)嵤�；必須堅持以人為本，堵疏結(jié)合，突出重點，完善長效管理機制，通過綜合運用教育、法律、經(jīng)濟、行政等多種手段加大整治力度，堅決杜絕新的違建，逐步整治老的違建，為城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。
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