加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內控制度建設的思考

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內控制度建設的思考

徐立東

近幾年來，在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位進行的財務收支檢查、銀行賬戶清理和審驗等專項檢查工作中，特別是201*年還開展的全國性行政事業(yè)單位資產(chǎn)清查工作，發(fā)現(xiàn)部分單位在內控制度建設上相對滯后，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果,也影響了會計信息的真實性。只有建立起完善的內部控制制度，才能更好發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設中的作用，筆者結合實際工作中的情況，就鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位的內部控制建設作一些分析和探討。

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內部會計控制中存在的主要問題

從總體上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位由于經(jīng)濟業(yè)務較企業(yè)簡單，涉及環(huán)節(jié)較少，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位在內控建設的進程上參差不齊，對會計內控的認知度和執(zhí)行度也遠遠落后于企業(yè)，存在的問題主要有：

1.內部控制意識還有待加強。良好的內控意識是內控制度得以合理有效實施的重要保證。在工作中發(fā)現(xiàn)，行政事業(yè)單位單位“一把手”對內部控制重要性和現(xiàn)實意義認識不夠，缺乏內部控制制度建設，財會人員無權參與單位的重要決策，忽視其控制監(jiān)督職能，內控意識相對薄弱。而財務人員控制意識也不強，沒有明確的崗位責任約束，日常監(jiān)督與控制工作做得不好。如我們在檢查某單位時，單位負責人直接經(jīng)手收費票據(jù)，長期與財會人員不結賬，有些重要問題需要詢問會計人員，而會計人員對事情的過程竟一無所知。

2.內部控制制度不夠完善。從控制環(huán)境來看，有的單位只注重制度的制定，忽略了其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，導致內控制度的制定走過場，內部控制降格為“印在紙上，掛在墻上”，未能發(fā)揮其應有的作用。有的單位根本就沒有內控制度，只是以一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內控制度，對業(yè)務流程控制過于簡單，對一些問題處理憑經(jīng)驗、靠慣例，致使財務監(jiān)督與控制流于形式。財政部制定的《內部會計控制規(guī)范》主要針對企業(yè)，但其基本理念、原則、方法也同樣適用于行政事業(yè)單位。

3.各項資產(chǎn)管理有待加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實行會計集中核算后，會計管理站管賬不管物、單位管物不管賬，“兩張皮”現(xiàn)象更嚴重。會計管理站通常只能起到“核算”、“付款”作用，對業(yè)務來龍去脈，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，固定資產(chǎn)的使用過程也不清楚，行政事業(yè)單位債權、債務是否發(fā)生壞賬、減值等了解很少。調查中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)的行政事業(yè)單位沒有建立起定期財產(chǎn)盤點制度,賬外資產(chǎn)時有發(fā)生。

4.崗位職責分工控制不到位。從控制活動來看，崗位分工不盡合理，流程控制體系不完善。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張、崗位安排不到位，很多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。同時，授權審批的金額界限也不明,授權審批制度有待改進。從調查情況看,許多單位都是長期實行“一支筆”審批制度,這雖與單位規(guī)模較小的特征相適應,但有可能影響財務控制的實際效果,并使單位內部的財務監(jiān)督檢查流于形式。

5.對收支預算控制缺乏剛性約束。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年年初基本上都核定批復各行政事業(yè)單位年度財務收支計劃，但執(zhí)行的效果不是太理想。實際工作中單位負責人對預算約束的剛性認識不足，認為單位就應該有資金使用權，思想上根本沒有預算的意識。檢查中發(fā)現(xiàn)，不少收入少的單位，甚至職工工資都不能按時發(fā)放，也在借錢支出，或掛賬支出。業(yè)務招待費、辦公費、差旅費等費用項目控制乏力，費用支出沒有進行事前的范圍和標準預算及事后的總量控制。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位內控薄弱的主要原因

1.思想上對內部控制認識不夠，甚至缺乏對內部控制知識的基本了解。從筆者了解情況看，一些單位負責人重事業(yè)發(fā)展、輕內部管理，對內部控制制度重要性的認識不夠，內控意識淡薄。有的認為，現(xiàn)在財務方面反正有會計管理站把關，單位內部控制不再那么重要了，有的則把內部控制看成僅是報賬員的事。2.部分單位報賬員業(yè)務素質不高，不能很好適應內部控制工作之需要。內控制度的制訂和貫徹落實需要有較高素質的專業(yè)人員，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位會計核算較為簡單，財務管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對會計業(yè)務素質要求不如企業(yè)那么高。有許多單位的報賬員由業(yè)務人員兼任，對財務知識了解多，難以實施內部財務監(jiān)督責任。

3.內部控制體系不夠完善，執(zhí)行隨意性較大。有些單位用一般財經(jīng)規(guī)章制度代替內控制度，單位資金安全性問題依然存在；有的單位對一些問題的處理僅憑經(jīng)驗、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務流程控制往往過于簡單；有的單位雖然制定了一系列內控制度，但未能嚴格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導致有章不循、違章不究，內控制度未能發(fā)揮應有的作用。

4.會計核算的溝通銜接不夠，影響了單位財務管理的及時有效實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位實行會計集中核算后，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，在一定程度上影響了單位財務管理的有效實施。

5.內控制度監(jiān)督檢查不到位，缺乏有效的外部監(jiān)督。財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進行監(jiān)督,較少對被審計單位是否建立有效的內控制度以及有效執(zhí)行加以實質性檢查，外部監(jiān)督力量對行政事業(yè)單位內部控制健全性和有效性的還顯得不夠。內部審計制度作用也在弱化，內部審計監(jiān)督僅停留在一般的經(jīng)濟事項的監(jiān)督上，并沒有充分發(fā)揮其作用。

三、加強行政事業(yè)單位內部控制的若干對策建議

只有建立健全行政事業(yè)單位各項內部控制制度，才能真正保護好單位各類資產(chǎn)的安全，增強會計數(shù)據(jù)的真實性和可信性，真正提高資金使用效益。1、增強內控意識,強化單位負責人在單位內部控制體系中的主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規(guī)范》的規(guī)定,單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體,對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。經(jīng)常組織單位負責人進行培訓學習，并在日常工作中進行針對性地宣傳，使單位負責人真正確立起對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，重視內部會計控制制度建設，創(chuàng)造良好的內部控制環(huán)境。

2、增強會計基礎工作,強化會計系統(tǒng)在內部控制中的控制作用。會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業(yè)單位的內部控制制度建設的實施效果。因此,要根據(jù)單位會計工作的特點設置合理的會計崗位，提升行政事業(yè)單位內部控制水平,做到按事設崗、按崗設人，做到職責明確，相互制衡，實現(xiàn)崗位之間相互牽制作用，保證會計崗位設置的合理性和有效性；加強對行政事業(yè)單位會計人員的會計基礎工作規(guī)范的培訓教育，使行政事業(yè)單位的會計人員知識和技能得到不斷更新、補充、拓展；建立完善的會計處理程序，嚴格的內部核對制度，確保會計信息真實有效，保證會計系統(tǒng)控制的有效實施。

3、完善預算約束,強化預算控制在內部控制中的功能作用。要進一步擴大行政事業(yè)單位財務收支計劃編制的范圍,將各單位的全部財務收支事項均納入,并嚴格預算的調整和追加程序，未經(jīng)批準，不得突破年初預算。要將年初預算與單位內部的責任預算有機結合起來,必須嚴格按照財政下達的年初預算控制數(shù),結合本單位的實際，切實履行職責，完成工作任務,認真編制內部的責任預算體系,并嚴格責任預算的考核機制。對收入任務不完成的，支出預算來相應核減，并追究相關責任人的責任。

4、健全內控制度,強化制度體系在內部控制中的支撐作用。行政事業(yè)單位財務會計工作和內部控制工作的效果,需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證。上級財政部門應當研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點的《非盈利組織內部控制指引》,促進行政事業(yè)單位建立健全內部控制的制度體系,并不定期地進行監(jiān)督檢查，規(guī)范單位內部行為。單位要加強對薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制，細化責任，做到制度管人，責任到人，形成一個在內部會計機構和崗位設置合理、職責權限劃分明確、不相容職務相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督等方面相對完整的內部會計控制制度。

5、強化監(jiān)督檢查，發(fā)揮財政與審計部門在內部控制中的職能作用。財政和審計部門作為會計工作的主要外部監(jiān)督者，要創(chuàng)新工作思路，實行精細化、人性化的管理方式，開辟財政和審計部門與單位之間溝通與聯(lián)系的多種渠道，從根本上防范和遏制違法違規(guī)問題的發(fā)生。因此,在健全完善行政事業(yè)單位內部控制體系的過程中,財政和審計部門應當發(fā)揮十分重要的職能作用,加強對行政事業(yè)單位內部控制制度建設的組織與指導,并把內部會計控制作為一個專題審計項目進行，將內部會計控制的各個環(huán)節(jié)作為審計對象進行單獨審計，來逐步加強和完善行政事業(yè)單位的內部會計控制制度。

6、加強與會計管理站的經(jīng)常溝通銜接，努力提高會計信息的及時準確性。會計管理站應認真履行核算監(jiān)督職責，努力提高會計信息的及時準確性，并著重反饋和控制預算的執(zhí)行信息，要對年初預算指標實行即時控制，杜絕超預算用款。單位要認真建立各類備查賬，并與會計管理站進行核對，及時掌握實施內部控制所需相關信息，提高內部控制的效果。要定期對債權債務清理核實，尤其對跨年度的應收款加大催收力度，及時回收陳欠款項和個人借款，避免和減少資產(chǎn)流失，壞賬損失須經(jīng)嚴格程序審批核定，杜絕因單位財政財務不合規(guī)收支行為而引起的往來款掛賬。

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論行政事業(yè)單位內部控制制度的有效構建

摘要：行政事業(yè)單位是我國公共管理與公益事業(yè)運行的主干部分，加強其內部控制意義重大。近年來，我國行政事業(yè)單位財務管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟活動的規(guī)則運行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國行政事業(yè)單位內部控制制度的構建面臨著諸多的問題。本文認為我國行政事業(yè)單位主要存在內部控制觀念缺失、財務管理制度遠未完善、.內部控制制度不健全，業(yè)務流程不合理等弊端，并提出了相應的解決方案。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內部控制制度；構建一、行政事業(yè)單位內部控制制度概說

內部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。①

行政事業(yè)單位內部控制制度則基于我國均以財政收支為主的行政單位和事業(yè)單位的運行過程中，為了防止錯誤和舞弊的發(fā)生而構建的流程與制度。

行政事業(yè)單位是我國公共管理與公益事業(yè)運行的主干部分，加強其內部控制意義重大。近年來，我國行政事業(yè)單位財務管理的普遍尊重法律和按照經(jīng)濟活動的規(guī)則運行。但是由于舊有觀念和制度的存在，我國行政事業(yè)單位內部控制制度的構建面臨著諸多的問題。

二、我國行政事業(yè)單位內部控制的弊端1.內部控制觀念缺失

內部控制觀念是內部控制系統(tǒng)的重要組成部分，內部控制意識的存在是確保行政事業(yè)單位內部控制制度有效實施的重要保證。但現(xiàn)今，我國行政事業(yè)單位中內部控制觀念相對薄弱，主要表現(xiàn)為“一把手”控制理念的缺失�！耙话咽帧比狈�基本的內部控制知識，對建立有效的內部控制的重要性和緊迫性的認識不足，導致本單位缺乏內部控制制度，甚至根本拒絕執(zhí)行內部控制制度。2.財務管理制度遠未完善

在行政事業(yè)單位中由于行政長官意識的盛行，導致財務管理制度存在的諸多問題：如缺乏明確的崗位職責制度；財物管理制度不健全；會計的材料保管不到位等，這些都可能造成財務管理漏洞。有效的內部控制制度建立在健全的會計核算的基礎上。3.預算控制的不足

現(xiàn)在行政事業(yè)單位中部門預算不細化。財務部門有了全單位的單位預算，但各部門沒有嚴格的對財政部門的預算分解細化，依舊實行過去的“實報實銷”。換句話說，財務部門有預算約束，但各部門對員工和本部門內部機構并無預算約束，其結果只能是總量超預算。

4.內部控制制度不健全，業(yè)務流程不合理

業(yè)務流程和管理制度是現(xiàn)實合理的內部控制系統(tǒng)依賴性要素，是

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