社�；�金預(yù)算管理

社�；�金預(yù)算管理

社會保險(xiǎn)基金審計(jì)是社會保障審計(jì)的主要內(nèi)容，與社�；�金預(yù)算有著密切聯(lián)系。社保審計(jì)依據(jù)社�；�金預(yù)算做出判斷，同時(shí)又是推進(jìn)社�；�金預(yù)算規(guī)范化、科學(xué)化的重要手段。社保基金預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化是政府不可推卸的責(zé)任，也是社保審計(jì)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。社保審計(jì)既要以社�；�金預(yù)算為依據(jù)，又要推動社�；�金預(yù)算管理的完善。筆者結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，探討社保審計(jì)在促進(jìn)社�；�金預(yù)算編制和執(zhí)行的真實(shí)、合法和效益方面著力點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)途徑。供大家借鑒、參考。

一、審計(jì)要促進(jìn)社�；�金預(yù)算編制的完整、規(guī)范和科學(xué)國務(wù)院明確規(guī)定“根據(jù)國家法律法規(guī)建立的其它社會保險(xiǎn)基金，條件成熟時(shí)，也應(yīng)盡快納入社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理”，審計(jì)任何一項(xiàng)社�；�金，都要關(guān)注其納入預(yù)算管理的進(jìn)展情況，對尚未納入預(yù)算管理的社�；�金，尤其關(guān)注基金收支無計(jì)劃、無控制帶來的不良后果，是否存在脫離財(cái)政監(jiān)管導(dǎo)致資金流失、閑置或浪費(fèi)，進(jìn)而提出將其納入預(yù)算管理的審計(jì)建議，促進(jìn)加強(qiáng)社�；�金預(yù)算編制的真實(shí)完整性。對于已納入預(yù)算管理的社�；�金，要對社�；�金預(yù)算編制本身的真實(shí)性、完整性和科學(xué)性進(jìn)行評估。通過對基金預(yù)算報(bào)表及其相關(guān)編制說明資料的審查，檢查基金預(yù)算編制和調(diào)整的審批程序是否合乎規(guī)定，基金收支計(jì)劃的調(diào)整是否按照規(guī)定程序得到有關(guān)部門的批準(zhǔn)，有無未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更、未按預(yù)算執(zhí)行的問題，促進(jìn)提高社�；�金預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力；檢查社�；�金預(yù)算編制的政策依據(jù)是否充分，對各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來源、預(yù)測依據(jù)和計(jì)算方法進(jìn)行核實(shí)，分析對比本年度與上年度基金預(yù)算草案的增減變化及主要原因，基金籌集計(jì)劃是否符合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，核定的參保率、征繳額度等計(jì)劃指標(biāo)與上年相比是否適當(dāng)增長，保險(xiǎn)費(fèi)收繳率、清欠率是否保持在適當(dāng)水平，基金籌集渠道在編制預(yù)算時(shí)是否充分預(yù)計(jì)并作為收入的一部分納入預(yù)算；檢查支出預(yù)算是否按照量入為出、收支平衡的原則編制，做到以收定支，不列赤字，保險(xiǎn)待遇支付標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)合理，基金支出規(guī)模是否合適，基金支出項(xiàng)目和內(nèi)容是否符合�？顚Ｓ迷瓌t，預(yù)算支出安排是否符合重點(diǎn)使用原則等，促進(jìn)提高社�；�金預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)見性。

同時(shí)，還應(yīng)注意預(yù)算與決算的對比分析，計(jì)算收支各項(xiàng)指標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行率，關(guān)注預(yù)算執(zhí)行率過高或過低的項(xiàng)目，分析預(yù)算編制與執(zhí)行相脫節(jié)的原因，從政策設(shè)計(jì)、操作執(zhí)行等方面提出改進(jìn)管理的建議，促進(jìn)提高社�；�金預(yù)算的執(zhí)行力。

二、審計(jì)要促進(jìn)地方政府充分履行平衡社保基金收支的責(zé)任社�；�金的公共性質(zhì)決定了它與人民群眾的切身利益息息相關(guān)，《社會保險(xiǎn)法》六十五條明確規(guī)定“社會保險(xiǎn)基金通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，縣級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”，明確了政府在維持基金收支平衡方面的責(zé)任。當(dāng)前，政府財(cái)政對社�；�金的補(bǔ)貼多是“隨行就市”式的補(bǔ)貼方式，即側(cè)重于解決一時(shí)一地的問題，主要針對當(dāng)前基金顯性缺口給予補(bǔ)貼，對隱性缺口擱置處理，對基金可持續(xù)發(fā)展缺少長遠(yuǎn)規(guī)劃。如養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬運(yùn)轉(zhuǎn)不僅增加政府隱性債務(wù)，還會影響政府公信力，但是地方政府片面強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金整體收支尚有結(jié)余，對做實(shí)個(gè)人賬戶并不積極，不但未及時(shí)采取措施投入財(cái)政補(bǔ)貼逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，反而占用個(gè)人賬戶基金彌補(bǔ)統(tǒng)籌基金支付缺口，為今后做實(shí)個(gè)人賬戶帶來更大壓力。

審計(jì)過程中應(yīng)重點(diǎn)分析職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的社�；�金當(dāng)年是否做到“收支平衡、略有結(jié)余”，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌部分是否做到收支平衡，個(gè)人賬戶基金是否實(shí)現(xiàn)有效積累，關(guān)注統(tǒng)籌區(qū)地方政府是否在基金缺口彌補(bǔ)、基金結(jié)余合理控制等方面采取切實(shí)措施，對基金收支平衡的預(yù)算支持和資金投入是否足額安排和撥付；對基金財(cái)政補(bǔ)貼收入年度變化情況進(jìn)行年度趨勢分析，計(jì)算其在社�；�金收入和政府一般預(yù)算支出中的比重，量化政府財(cái)政投入在基金籌集中發(fā)揮的作用，通過編制預(yù)算保證政府財(cái)政逐年投入補(bǔ)貼，以應(yīng)對社�；�金支付壓力，化解基金運(yùn)行的中長期風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)要推動社�；�金預(yù)算報(bào)經(jīng)人大審批，通過人大監(jiān)督避免政府在社�；�金預(yù)算管理上的自行其政和短期行為，敦促政府從基金可持續(xù)發(fā)展角度建立公共財(cái)政補(bǔ)貼社�；�金的保障制度；推動社�；�金統(tǒng)籌級次的提高，解決因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的保障水平不均衡問題，促進(jìn)公共財(cái)政補(bǔ)助均等化。

三、審計(jì)要促進(jìn)社會保險(xiǎn)制度的健全完善和社�；�金運(yùn)行效益提高當(dāng)前，針對被征地農(nóng)民、農(nóng)民工、勞務(wù)派遣員工等特殊群體的社會保險(xiǎn)政策較為籠統(tǒng)，與這些群體生產(chǎn)生活和工作特點(diǎn)不相適應(yīng)。各地社會保險(xiǎn)制度的碎片化、個(gè)體化現(xiàn)象還十分普遍，影響參保對象跨統(tǒng)籌地區(qū)流動和轉(zhuǎn)移接續(xù)，社會保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)仍有很多空白，審計(jì)過程中常感到無據(jù)可依。地方社會保險(xiǎn)政策的出臺往往包含過多的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量，是政府、企業(yè)等各方強(qiáng)勢群體利益博弈的結(jié)果，弱勢群體的權(quán)益易被忽略或缺少保障，審計(jì)中應(yīng)注意發(fā)現(xiàn)此類問題線索，注意從各種不公平現(xiàn)象中提煉、歸納，對事實(shí)真相、利害弊端、后果影響和原因機(jī)制進(jìn)行深入研究分析，在充分取證基礎(chǔ)上提出糾正、預(yù)防和警示的審計(jì)建議，引起國家層面的重視，促進(jìn)社會保險(xiǎn)制度完善。社保審計(jì)應(yīng)在重點(diǎn)關(guān)注資金安全的同時(shí)關(guān)注制度的完整性、有效性和可持續(xù)性，針對政策執(zhí)行不到位和制度設(shè)計(jì)上的缺陷，注意從制度機(jī)制角度提出治本之策�；�于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，就影響國家治理的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題展開專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，提出完善社會保險(xiǎn)制度、解決社會保障實(shí)際問題的審計(jì)建議。注意發(fā)現(xiàn)社會保險(xiǎn)不同制度、不同資金、不同地區(qū)之間的不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)、不銜接問題，研究填補(bǔ)制度空白，促進(jìn)社會保險(xiǎn)系統(tǒng)的健全、完整和有效。

在審計(jì)資源支持許可的前提下，集中力量重點(diǎn)對涉及群眾利益的、國家政策不明確的社保基金進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或調(diào)查，做好審計(jì)實(shí)施方案，統(tǒng)一審查思路，深入到縣鄉(xiāng)村戶，集中力量查深查透，切忌大而全、眉毛胡子一把抓、走馬觀花。

穩(wěn)健高效的基金投資運(yùn)營政策缺失，已對社�；�金保值增值形成瓶頸制約。審計(jì)中應(yīng)注意分析基金投資運(yùn)營方面存在的問題，弄清資金存量，確保資金賬實(shí)相符，從統(tǒng)籌級次、管理主體、投資環(huán)境、投資監(jiān)管等角度分析研究，推動相關(guān)部門從制度層面規(guī)避基金投資損失風(fēng)險(xiǎn)，確定國家運(yùn)營的主導(dǎo)地位，如國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目可發(fā)行專門面向社�；�金的專項(xiàng)國債，為社�；�金保值增值開辟綠色通道。四、審計(jì)要促進(jìn)社�；�金管理體制順暢，提高信息化和社會化水平，堵塞管理漏洞

針對當(dāng)前社�；�金多頭管理、信息孤立等體制不順問題，社保審計(jì)應(yīng)從促進(jìn)社保資金的安全完整和規(guī)范管理的角度，揭露問題和后果，提出理順體制機(jī)制、規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一管理體系的審計(jì)建議。要改變就事論事、信息判斷依據(jù)單一的傳統(tǒng)思維，跳出社保審社保，通過被審計(jì)地區(qū)人民政府做好公安、工商、稅務(wù)、民政等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系，充分收集各部門相關(guān)基礎(chǔ)信息，從外部分析檢查社保基金收支信息的正確性和完整性，利用信息化手段檢查經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在審核、審批等環(huán)節(jié)上存在的疏漏，推動建立各項(xiàng)社會保險(xiǎn)之間、社會保險(xiǎn)與外部相關(guān)基礎(chǔ)信息主管部門之間的信息共享機(jī)制，完善社保基金收入和支出風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制；關(guān)注信息化管理?xiàng)l件下系統(tǒng)數(shù)據(jù)的安全性、系統(tǒng)分析預(yù)警的完整性和有效性，促進(jìn)提高基金管理信息化水平；推動社保基金管理信息公開透明，提高基金管理的公眾參與度和社會化水平。

《審計(jì)署“十二五”審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》將“關(guān)注社會保險(xiǎn)基金預(yù)算編制和執(zhí)行情況，推進(jìn)社會保險(xiǎn)基金預(yù)算制度不斷完善”確定為“十二五”期間社會保障審計(jì)的主要工作任務(wù)之一，可見促進(jìn)社�；�金預(yù)算發(fā)展在社保審計(jì)工作目標(biāo)中的份量。當(dāng)前，我國的社�；�金預(yù)算體系尚不系統(tǒng)，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等五項(xiàng)社�；�金預(yù)算還不能給出一個(gè)完整、獨(dú)立、直觀的社保基金收支計(jì)劃和執(zhí)行情況的總體概念。這一方面增加了審計(jì)工作總體分析和評價(jià)的難度，另一方面給社保審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督功能提供了充分施展的空間。因此，社保審計(jì)要以社保基金預(yù)算審計(jì)為載體，從完善國家治理的高度，在社保基金預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行兩個(gè)方面發(fā)揮揭露、預(yù)防和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推進(jìn)社會保險(xiǎn)事業(yè)的健康發(fā)展。

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本科生畢業(yè)論文（設(shè)計(jì)）

題目：我國社�；�金預(yù)算和會計(jì)的問題與對

策分析

姓名：陳華雯系別：會計(jì)系專業(yè)：財(cái)務(wù)管理年級：201*級學(xué)號：ESE07017

指導(dǎo)教師：曾泉職稱：講師

201*年4月10日

原創(chuàng)性聲明

茲呈交的學(xué)位論文，是本人在導(dǎo)師指導(dǎo)下獨(dú)立完成的研究成果。除文中已經(jīng)明確標(biāo)明引用或參考的內(nèi)容外，本論文不包含任何其他個(gè)人或集體已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果。本人依法享有和承擔(dān)由此論文而產(chǎn)生的權(quán)利和責(zé)任。

聲明人（簽名）：

日期：年月日

我國社�；�金預(yù)算和會計(jì)的問題與對策分析

[摘要]進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國社會保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理制度近

年來日漸完善，社會保險(xiǎn)預(yù)算框架逐漸形成。但是從預(yù)算會計(jì)上看，當(dāng)前以收付實(shí)現(xiàn)制為主的會計(jì)核算，沒有辦法對社會保險(xiǎn)基金個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌混合使用的預(yù)算現(xiàn)狀提供客觀的財(cái)務(wù)信息，社會保險(xiǎn)對個(gè)人的負(fù)債沒有得到體現(xiàn)，社會保險(xiǎn)基金儲備被高估。從長遠(yuǎn)來看，社會保險(xiǎn)應(yīng)該采用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算，使預(yù)算會計(jì)滿足決策信息的有用性和透明度等公共管理取向。

[關(guān)鍵詞]社會保險(xiǎn)基金預(yù)算預(yù)算會計(jì)

I

Oursocialinsurancefundbudgetandaccountingproblemsandcountermeasure

analysis

[Abstract]Thebeginningof21centuryseesChina’ssocialinsurancedevelopingfast,accompany

withasteadilysound-orientedsocialinsurancebudgetmanagementsystem,constructedunderthedualbudgetarrangement.Whilesomeproblemsstillexisted,underthecircumstanceofsocialpoolingfundandindividualaccountfundcompiledintothebudgetarrangement,thepresentbudgetaryaccountingcan’tensurethefinancialinformationfidelitywiththecashbiasedaccounting.Itdoesnotrevealthefactofsocialsecurityliabilitytotheindividualaccount,thusthereservedfundlevelisreporthighly.Inorderthatthebudgetaryaccountingmeettheneedofdecisionmakingandtransparentorientedpublicmanagement,wesuggestthesocialinsuranceespeciallytheoldageinsurancebeaccountedwithaccrualbiasedaccountingexperiment.

[Keywords]SocialInsuranceFundBudgetBudgetaryaccounting

II

目錄

一、引言......................................................................1二、美國社會保障復(fù)式預(yù)算管理及其會計(jì)借鑒......................................2

（一）社�；�金預(yù)算管理制度概況.............................................2（二）預(yù)算過程和預(yù)算會計(jì)...................................................2三、我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理制度沿革..........................................3四、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算試行辦法：問題仍然沒有解決................................5五、政府會計(jì)改革大背景下的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算會計(jì)完善............................6六、結(jié)論......................................................................7致謝詞........................................................................8參考文獻(xiàn)......................................................................9

III我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

引言

20世紀(jì)80年代以來，福利國家制度的發(fā)展使得一些國家社會保險(xiǎn)支出項(xiàng)目逐漸成為財(cái)政支出中超越其他項(xiàng)目的“巨無霸”，在美國，社會保險(xiǎn)相關(guān)的預(yù)算支出被稱為“公民權(quán)益”支出的主要項(xiàng)目，他已經(jīng)長期超越國防預(yù)算成為最大的項(xiàng)目。因此社會保險(xiǎn)預(yù)算和會計(jì)的重要性越來越明顯，由于“公民權(quán)益”支出和一般的財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目具有很大的不同，例如它強(qiáng)調(diào)籌資在中長期的穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)代際平衡等原則，使得西方國家的社會保險(xiǎn)項(xiàng)目和一般預(yù)算項(xiàng)目分開管理，即所謂的復(fù)式預(yù)算安排。與復(fù)式預(yù)算安排相適應(yīng)的是，社會保險(xiǎn)基金作為獨(dú)立的會計(jì)主體，單獨(dú)收支，單獨(dú)核算，形成獨(dú)立的社會保險(xiǎn)會計(jì)。

在我國，社會保障的發(fā)展逐步形成了社會保險(xiǎn)為主體，社會救助體系加以補(bǔ)充的制度格局，社會保險(xiǎn)為主體的保障民生的體系正在逐步完善，覆蓋面逐步擴(kuò)大，尤其是社會養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)體系近年來不論是在覆蓋人口，籌資規(guī)模上都增長迅速（見表1）。社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理的重要性日益顯現(xiàn)，建立專門的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理和會計(jì)體系已顯得非常必要。

本論文將主要從預(yù)算管理制度和預(yù)算會計(jì)兩個(gè)角度闡述我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的發(fā)展方向，這是因?yàn)轭A(yù)算管理制度和預(yù)算會計(jì)兩者是緊密聯(lián)系的，不可能脫離特定的政府預(yù)算制度談社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)的完善，社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)是為政府預(yù)算管理服務(wù)的。在西方，由于社會保障是一種直接支付福利給公民的政府項(xiàng)目，政府承諾的公民權(quán)益通常奉行“以支定收”的籌資原則和財(cái)務(wù)管理制度，這些特征加上專款專用構(gòu)成了社會保障基金預(yù)算管理的主要內(nèi)容。政府同時(shí)作為受托人對基金進(jìn)行管理，社會保險(xiǎn)基金不僅需要反映政治授權(quán)和資金使用合規(guī)性的預(yù)算會計(jì)，同時(shí)也需要有完善的權(quán)益會計(jì)來反映社會保險(xiǎn)基金的實(shí)際運(yùn)營狀況。我國的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理這幾年逐步完善，但是在預(yù)算管理制度和預(yù)算會計(jì)方面都存在相當(dāng)多的問題需要完善。本論文將介紹國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對我國的社會保險(xiǎn)預(yù)算管理和預(yù)算會計(jì)進(jìn)行回溯性分析，而后提出改革和完善方向。

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

一、美國社會保障復(fù)式預(yù)算管理及其會計(jì)借鑒

（一）社�；�金預(yù)算管理制度概況

美國是社會保障制度建立比較久的國家，1935年美國總統(tǒng)羅斯福設(shè)計(jì)的為美國老年勞動者提供基本生活的社會保障計(jì)劃開始實(shí)行，作為養(yǎng)老保障的預(yù)算制度安排，羅斯福并沒有采用一般稅收收入作為籌資渠道，而是建議國會開征勞動者工薪稅作為專門的籌資渠道，并建立專門的基金單獨(dú)管理，脫離一般預(yù)算，一些學(xué)者如林治芬（201*）稱之為“預(yù)算外基金專戶”管理模式。美國社會保障基金預(yù)算不僅與一般的政府基金預(yù)算分開，還采用一種“信托基金”的管理模式，通過社會保障法授權(quán)給專門機(jī)構(gòu)美國的社會保障署負(fù)責(zé)基金管理，事實(shí)上，后來很多建立社會保障制度的國家也效仿這種單獨(dú)的信托基金預(yù)算管理模式。這種預(yù)算管理模式的優(yōu)點(diǎn)是預(yù)算資金的使用途徑和政府的運(yùn)營開支分開，對資金的安全性做出了制度承諾，社會保障支出根據(jù)信托法�？顚Ｓ玫脑瓌t自動撥款兌付公民權(quán)益，這種做法可以讓社會保障獲得更廣泛的社會支持，減少政治過程對社會保障福利的影響。

與單獨(dú)的信托基金預(yù)算管理相適應(yīng)，美國的社會保障基金也專門作為一個(gè)獨(dú)立的會計(jì)主體進(jìn)行核算�；�金收入主要來自于兩部分，一是每年工薪稅收入，二是基金結(jié)余投資所獲得的利息收入；基金支出主要包括根據(jù)社會保障法規(guī)定的原則兌付公民權(quán)益所需要的支出。美國的社會保障基金是全國統(tǒng)籌的，各州的勞動者工薪稅（名義上）都進(jìn)入聯(lián)邦政府財(cái)政部，但財(cái)政部隨即撥付給社會保障基金（喬治E雷吉達(dá)201*），所以名義上社會保障收入和支出進(jìn)入國庫，但實(shí)際上都是通過信托基金發(fā)生的。

（二）預(yù)算過程和預(yù)算會計(jì)

負(fù)責(zé)社會保障基金預(yù)算的是美國社會保障署的社會保障基金理事會，該理事會由若干精算和經(jīng)濟(jì)學(xué)的專家組成，基金不僅每年記錄核算社會保障收入、支出和資產(chǎn)負(fù)債狀況這些靜態(tài)信息，每年理事會必須向國會提交反映基金短期、中長期收入和支出前景財(cái)務(wù)狀況的預(yù)測報(bào)告。國會根據(jù)社會保障基金理事會的精算報(bào)告決定社會保障的稅率水平以及是否需要進(jìn)行改革，從這個(gè)角度講，美國的社會保障預(yù)算會計(jì)是一種真正意義上的“預(yù)算會計(jì)”，它所提供

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

的信息包含了供政治決策者和管理者決策管理所需要的前瞻性的信息，而不是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的信息這和我國的預(yù)算會計(jì)主要反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有很大的不同。

這種預(yù)算從過程上看，既有技術(shù)性的一面，也體現(xiàn)出國家預(yù)算以政府作為代理人的政治活動過程，如每年社會保障信托基金理事會都向國會建議合理的稅率水平，但是是否執(zhí)行這一稅率的決策權(quán)在國會，理事會只是按照價(jià)值中立的原則呈現(xiàn)出一段時(shí)間內(nèi)維持社會保障基金收支平衡的預(yù)測稅率。

二、我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算管理制度沿革

眾所周知，我國的社會保險(xiǎn)的職能在改革開放初期基本上是以國有企業(yè)職工福利的形式體現(xiàn)的，即企業(yè)辦社會模式，國有企業(yè)要包辦職工的退休、醫(yī)療各項(xiàng)福利，使得國有企業(yè)背上沉重的包袱。向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的過程中要求企業(yè)和社會分離，為企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)造條件，由國家建立社會范圍內(nèi)統(tǒng)籌的社會保險(xiǎn)來解決企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)，因此，恢復(fù)社會統(tǒng)籌的社會保險(xiǎn)從20世紀(jì)80年代以來陸續(xù)在一些地方展開試點(diǎn)。進(jìn)入社會統(tǒng)籌覆蓋面不斷擴(kuò)大，社會保險(xiǎn)基金規(guī)模逐年增加，社會統(tǒng)籌基金規(guī)模擴(kuò)大的背景下，學(xué)術(shù)界開始提出建立單獨(dú)的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的建議，并從不同的角度倡議建立社會保險(xiǎn)單獨(dú)基金預(yù)算的合理性。紀(jì)耿謙（1997）、劉曉蓮（1999）分析了西方一些福利國家的社會保險(xiǎn)預(yù)算體制，認(rèn)為一些國家對社會保險(xiǎn)基金單獨(dú)預(yù)算的模式值得借鑒，指出社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般政府收入混合預(yù)算不利于社會保險(xiǎn)基金的積累，應(yīng)該建立復(fù)式預(yù)算體系；劉曉蓮（1999）進(jìn)一步指出在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)采用板塊式而不是一攬子模式。

但是我國社會保險(xiǎn)，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)獨(dú)特的發(fā)展歷史決定了社會保險(xiǎn)基金預(yù)算并不像西方國家那么簡單，而是有一個(gè)復(fù)雜的發(fā)展歷程。正如陳工賴偉文（201*）指出的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“統(tǒng)籌福利基金”階段；十年動亂期間的“統(tǒng)籌基金斷裂”，社會保險(xiǎn)蛻變?yōu)椤捌髽I(yè)保險(xiǎn)”，企業(yè)必須負(fù)責(zé)自身退休員工的養(yǎng)老費(fèi)用，這些費(fèi)用從企業(yè)當(dāng)期的經(jīng)營費(fèi)用中得到體現(xiàn)，由于企業(yè)的經(jīng)營波動，特別是國有企業(yè)歷史上存在的經(jīng)營機(jī)制僵化和效益低下問題，企業(yè)職工退休金缺口最終需由財(cái)政兜底；改革開放后社會統(tǒng)籌逐步恢復(fù)，但在很長一段時(shí)間內(nèi)體現(xiàn)為既有企業(yè)養(yǎng)老的退休安排，也有納入社會統(tǒng)籌的退休安排。所以我國的社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)和財(cái)政一般資金共同支撐職工

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

退休福利，社會保險(xiǎn)基金收入既有財(cái)政補(bǔ)貼，又有征繳的工薪稅收入（見表1）。

90年代末，國內(nèi)學(xué)者對社會保障預(yù)算的研究，其中一個(gè)焦點(diǎn)問題就是如何處理財(cái)政和基金收入這兩者的關(guān)系來編制預(yù)算，產(chǎn)生了“板塊式”和“一攬子”模式兩種觀點(diǎn)。1999年7月1日施行《社會保險(xiǎn)基金會計(jì)制度》和《社會保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)制度》，奠定了比較成型的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算框架，從實(shí)際上看借鑒了美國的板塊式模式。

表1:財(cái)政對社會養(yǎng)老基金的補(bǔ)助

(單位:億元)

年份19981999201*基金收入145919652278.1基金獲得的財(cái)政補(bǔ)助收入29.1193.3366.1財(cái)政增補(bǔ)助占基金收入的比例2.0%9.8%16.1%續(xù)表:

201*201*24893171.5402.9459.716.2%14.5%201*201*201*36804258.45093.3530.5614.2651.214.4%14.4%12.8%201*6310947.615.0%201*78341169.814.9%201*9740143714.8%數(shù)據(jù)來源:1998～201*勞動和社會保障發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

雖然我國的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算借鑒了美國的信托基金管理模式，但是一些學(xué)者對我國的社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)和美國的進(jìn)行了比較，認(rèn)為兩者之間存在諸多差別，我國的社會保險(xiǎn)基金會計(jì)仍然有許多地方需要完善。林治芬（201*）指出雖然中美兩國都以基金為會計(jì)主體，但是兩者核算的內(nèi)容有很大的差別，美國的基金會計(jì)只對社會統(tǒng)籌基金進(jìn)行核算，而我國的社會保險(xiǎn)會計(jì)同時(shí)把個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌的資金混在一起進(jìn)行核算。林治芬認(rèn)為個(gè)人賬戶屬于個(gè)人產(chǎn)權(quán)，而社會統(tǒng)籌賬戶屬于國家財(cái)政收入的一部分，兩種不同性質(zhì)的基金混在一起核算是不合理的。

事實(shí)上，我國的社會保險(xiǎn)在1997年引入個(gè)人賬戶，但是由于財(cái)政對社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本承擔(dān)的責(zé)任沒有到位，使得社會保險(xiǎn)基金必須挪用個(gè)人賬戶的資金才能維持待遇發(fā)放，個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行逐年擴(kuò)大。而現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)把兩種不同屬性的資金混在一起核算，這種基金會計(jì)并不能真實(shí)反映我國社會保險(xiǎn)基金真實(shí)的財(cái)務(wù)狀況，例如按照201*年底的“人力資源與社會保障發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)”的數(shù)據(jù)，我國的社會統(tǒng)籌基金結(jié)余已經(jīng)達(dá)到1.25萬億元，但是社會保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬，按照中國社會科學(xué)院鄭秉文教授的估計(jì)，已經(jīng)達(dá)到1.3萬億。也就是說，社會保險(xiǎn)基金真實(shí)的“家底”基本上是零因?yàn)樯鐣�統(tǒng)籌基金挪用了個(gè)人賬戶，所以扣除個(gè)人賬戶空賬余額后才是真實(shí)的儲備水平。

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

三、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算試行辦法：問題仍然沒有解決

社會保險(xiǎn)預(yù)算和會計(jì)中存在的問題能不能通過進(jìn)一步改革化解呢？201*年國務(wù)院頒布了《關(guān)于試行社會保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見》，這可以說是我國建立社會保險(xiǎn)預(yù)算的進(jìn)一步改革，它為原先相對獨(dú)立的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算作出了復(fù)式預(yù)算安排，使社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和一般公共預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算更加獨(dú)立。《意見》中關(guān)于預(yù)算編制體現(xiàn)了“專項(xiàng)基金、�？顚Ｓ谩�，“收支平衡，留有結(jié)余”這些精神，分社會保險(xiǎn)5個(gè)險(xiǎn)種進(jìn)行基金預(yù)算。《意見》還明確了社會保障預(yù)算的各級政府責(zé)任，以及具體的預(yù)算科目。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，基金預(yù)算包括基金收入預(yù)算和基金支出預(yù)算。基金收入主要包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收入，利息收入、財(cái)政補(bǔ)貼收入、轉(zhuǎn)移收入，上級補(bǔ)助收入，下級上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本養(yǎng)老金支出、醫(yī)療補(bǔ)助金支出、喪葬撫恤補(bǔ)助支出、轉(zhuǎn)移支出、補(bǔ)助下級支出、上解上級支出、其他支出。由于我國的社會保險(xiǎn)目前基本上是省級統(tǒng)籌，省級政府在基金預(yù)算中起統(tǒng)籌平衡作用，而編制社會保險(xiǎn)基金預(yù)算則從縣、市級政府開始向省級政府匯總，中央財(cái)政起最后平衡作用。

可以看出，201*年的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算暫行規(guī)定，仍然沒有體現(xiàn)個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌帳戶資金分開核算的原則，預(yù)算會計(jì)信息仍然不能反映基金真實(shí)的貯備狀態(tài)，財(cái)務(wù)狀況和可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。近年來的公共管理強(qiáng)調(diào)信息公開、構(gòu)建透明政府，個(gè)人賬戶空帳實(shí)際上是政府向“個(gè)人”的借貸行為，當(dāng)前基金預(yù)算會計(jì)并沒有能讓廣大社會保險(xiǎn)參保人看到政府真實(shí)的社會保險(xiǎn)財(cái)務(wù)能力。實(shí)際上，個(gè)人賬戶另有一套賬，個(gè)人賬戶的賬是根據(jù)職工個(gè)人的繳存記錄以及記賬利率所反映的賬戶增值情況記錄的，個(gè)人可以向社會保障機(jī)構(gòu)查詢自己的賬戶狀態(tài)，但是沒有辦法知道總體的地方政府和中央政府挪用個(gè)人賬戶資金造成的空賬的口徑。

我國社會保險(xiǎn)基金管理在特定的歷史背景下把“社會統(tǒng)籌基金”和“個(gè)人賬戶基金”混合使用但“分開記賬”，這樣做的目的有特定的歷史背景：90年代個(gè)人賬戶絕大部分被用來墊付本來應(yīng)該由社會統(tǒng)籌支付的職工退休金，但是社會統(tǒng)籌正處于逐步恢復(fù)過程，社會保險(xiǎn)覆蓋面有限，統(tǒng)籌基金的征繳收入有限，如果沒有個(gè)人賬戶供社會統(tǒng)籌透支，那么國家財(cái)政勢必大“出血”。

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人能賬戶基金混合使用的局面還將持續(xù)相當(dāng)長一段時(shí)間，也就是說在預(yù)算資金管理是必須把兩者放在一起使用，如果現(xiàn)在要把兩者分開，財(cái)政必須馬上

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

償還巨額的個(gè)人賬戶空賬，這幾乎是不可能的。

四、政府會計(jì)改革大背景下的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算會計(jì)完善

事實(shí)上，社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)現(xiàn)階段存在的這些問題，在現(xiàn)階段預(yù)算框架下不難解決，可以在社會保險(xiǎn)資金混用的情況下，更好地把社會保險(xiǎn)基金的賬記好，但是會計(jì)上必須作相應(yīng)的改革。從前面介紹的《意見》規(guī)定的核算科目來看，我國的社會保險(xiǎn)基金預(yù)算目前在會計(jì)基礎(chǔ)上仍然是體現(xiàn)為收付實(shí)現(xiàn)制，基本上是現(xiàn)金收支流水賬，并沒有單獨(dú)體現(xiàn)基金權(quán)益變化的核算科目，如果要在社會統(tǒng)籌資金和個(gè)人賬戶資金混合使用的預(yù)算管理體制下提供真實(shí)的會計(jì)信息，必須引進(jìn)權(quán)益制核算的會計(jì)基礎(chǔ)。而這實(shí)際上不僅僅是社會保險(xiǎn)會計(jì)本身的問題了，而是我國當(dāng)前整個(gè)政府會計(jì)所面臨的問題之一，因此，未來我國社會保險(xiǎn)基金會計(jì)的完善應(yīng)該放到更廣的“政府會計(jì)改革”背景下作前瞻性分析。

近年來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，公共財(cái)政行為和政府財(cái)政的邊界更進(jìn)一步復(fù)雜，政府介入、干預(yù)社會的計(jì)劃的同時(shí)也增加了政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“客觀上要求對目前的預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行改革，提供幫助管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要信息”（王俊霞201*）。同時(shí)在新公共管理趨勢下向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變需要政府注重透明、績效，傳統(tǒng)的預(yù)算會計(jì)制度已經(jīng)不能滿足政府管理對政府會計(jì)提出的新要求。

政府會計(jì)的變革，一些西方國家已經(jīng)走在了前面，20世紀(jì)80年代以來，隨著新公共管理的發(fā)展，新西蘭、澳大利亞等國家引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)，這一變革所產(chǎn)生的意義是不言而喻的。隨后更多的國家跟進(jìn)，英國、加拿大、法國等國家在政府會計(jì)中也不同程度地引進(jìn)了權(quán)責(zé)發(fā)生制。劉光中（201*）分析了各國政府會計(jì)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的背景動因的基礎(chǔ)上，指出應(yīng)該立足于中國的國情和現(xiàn)狀，正確處理好預(yù)算和會計(jì)的關(guān)系，權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的關(guān)系，實(shí)行分步推進(jìn)的改革。劉玉廷（201*）更進(jìn)一步分析政府會計(jì)改革的總體性，認(rèn)為建立完整的政府會計(jì)準(zhǔn)則體系，，反映政府的各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用和現(xiàn)金流量等信息，是世界各國加強(qiáng)公共管理，提高政府透明度的通行管理。

結(jié)合這些分析，當(dāng)前的社會保險(xiǎn)基金會計(jì)所存在的問題，通過適當(dāng)借鑒權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算可以得到解決，權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)核算必然產(chǎn)生對不同性質(zhì)主體權(quán)益和資產(chǎn)負(fù)債的信息，而這正可以解決當(dāng)前社會保險(xiǎn)預(yù)算中社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶兩類資金混合使用所產(chǎn)生的會計(jì)信

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

息模糊的問題。具體地說，當(dāng)前社會保險(xiǎn)基金所持有的個(gè)人賬戶，盡管其中有一大部分是空賬，沒有做實(shí)，但是沒有做實(shí)的個(gè)人賬戶空賬經(jīng)過權(quán)責(zé)發(fā)生制核算之后必然體現(xiàn)為社會統(tǒng)籌基金的負(fù)債，社會保險(xiǎn)（養(yǎng)老）基金實(shí)際擁有的權(quán)益在扣除個(gè)人權(quán)益的負(fù)債之后，所擁有的凈資產(chǎn)反映了社會保險(xiǎn)真實(shí)的儲備水平。

然而，由于傳統(tǒng)的預(yù)算會計(jì)以記錄收入和支出為主而忽視了負(fù)債，正如劉光中（201*）指出的，我國許多地方政府拖欠職工工資在預(yù)算會計(jì)中并不能完整體顯出來，一些國際組織對我國的借款也難以在預(yù)算會計(jì)中體現(xiàn)出來。同樣的現(xiàn)實(shí)反映在社會保險(xiǎn)預(yù)算會計(jì)中，例如當(dāng)個(gè)人賬戶當(dāng)年實(shí)現(xiàn)基金收入150億元和社會統(tǒng)籌850億元收入共同使用，會計(jì)記錄上可能體現(xiàn)為“收入個(gè)人賬戶基金150億”和“收入社會統(tǒng)籌基金850億”，形成社會保險(xiǎn)基金1000億元，但沒有專門的負(fù)債核算錄入，把個(gè)人賬戶150億記錄基金負(fù)債中因此現(xiàn)有的預(yù)算會計(jì)核算結(jié)果是社會保險(xiǎn)基金擁有1000億儲備，但實(shí)際水平是850億。

五、結(jié)論

論文分析了我國社會保險(xiǎn)（主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)）預(yù)算管理的歷史發(fā)展和現(xiàn)狀，指出了我國目前社會保險(xiǎn)基金預(yù)算會計(jì)中會計(jì)信息失真，不能真正反映社會保險(xiǎn)基金真實(shí)的儲備狀況。預(yù)算制度上，我國社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金混合使用，這是消化歷史成本造成的，這種狀況需要持續(xù)一段時(shí)間，因此只能從預(yù)算會計(jì)上進(jìn)行改進(jìn)。目前盡管個(gè)人賬戶單獨(dú)做帳，但是預(yù)算會計(jì)核算上并沒有真正注重權(quán)益核算，反映出社會保險(xiǎn)發(fā)展過程中因挪用個(gè)人賬戶資金造成空賬所產(chǎn)生的事實(shí)上的負(fù)債。

這個(gè)問題事實(shí)上只是我國預(yù)算會計(jì)在現(xiàn)階段政府管理中所暴露出的缺陷的一個(gè)縮影，解決這個(gè)問題應(yīng)該放在政府會計(jì)改革的大背景中，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計(jì)核算辦法是長遠(yuǎn)的解決對策�？紤]到社會保險(xiǎn)的問題比較嚴(yán)重，社會保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展雖然積累了大量的基金，但是一方面也產(chǎn)生了政府對社會保險(xiǎn)參保人“養(yǎng)老金權(quán)益”未來的支付義務(wù)，財(cái)政的或有負(fù)債也會大量增加。社會保險(xiǎn)會計(jì)比其他領(lǐng)域的政府會計(jì)更需要進(jìn)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計(jì)核算，尤其是專門的政府負(fù)債會計(jì)的核算，它可以糾正我國社會保險(xiǎn)基金儲備水平虛高（事實(shí)上沒有那么多）這些不真實(shí)的財(cái)務(wù)信息，因此可以考慮先在社會保險(xiǎn)基金會計(jì)上實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的試點(diǎn)。

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

致謝詞

畢業(yè)論文終于完成了，我的四年大學(xué)生涯也即將圈上一個(gè)句號。此刻我的心中卻有些悵然若失，因?yàn)槲乙布磳�揮手告別了這個(gè)美麗的校園和相處了快四年的各位老師和同學(xué)們。

“不積跬步，無以至千里”，這次畢業(yè)論文能夠最終順利完成，歸功于各位老師四年間的認(rèn)真負(fù)責(zé)，使我能夠很好的掌握專業(yè)知識，并在畢業(yè)論文中得以體現(xiàn)，也在此鄭重感謝我的曾泉老師不懈的支持和幫助，才使得我的畢業(yè)論文在克服種種困難之后，最終順利完成。

同時(shí)，我也要感謝大學(xué)四年一直陪伴我的同學(xué)們和我的父母，你們的理解和幫助，讓我能更好的完善自己，不斷進(jìn)步。

四年的生活讓自己時(shí)常反省，學(xué)會感恩和謙卑，我深愛著母校，并將帶著這份感恩和摯愛繼續(xù)努力前行。

我國社會保險(xiǎn)基金預(yù)算和會計(jì)的問題和對策分析

參考文獻(xiàn)

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