關(guān)于縣國土資源局土地管理工作情況的調(diào)查報告

關(guān)于縣國土資源局土地管理工作情況的調(diào)查報告

為進一步推進土地管理工作，依法保護和合理利用土地資源，按照監(jiān)督法、監(jiān)督條例的有關(guān)規(guī)定，縣人大常委會對縣國土資源局201*年以來的土地管理專項工作開展評議。本次評議重點圍繞土地利用總體規(guī)劃修編、土地征收收儲和用地審批管理、土地節(jié)約集約利用、土地違法違規(guī)案件查處等四個方面。評議的主要工作：一是專門向縣委進行請示，制訂了實施方案，向社會發(fā)布評議公告，還通過向代表寄發(fā)征求意見表、公布電話和電子郵箱、設(shè)立意見箱等途徑，廣泛征求社會各界的意見和建議；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人大、縣直機關(guān)代表小組深入走訪本區(qū)域的人大代表和選民，充分收集對土地管理工作的意見和建議；三是開展了專題調(diào)研，先后聽取了縣國土資源局、建設(shè)規(guī)劃局等相關(guān)部門的工作情況匯報；四是縣人大常委會組織6個調(diào)查小組，在常委會領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，分赴6個代表中心組，召開有關(guān)人員座談會，集中聽取意見和建議；五是縣審計局對縣國土資源局201*年1月至201*年6月財務(wù)收支情況進行了審計�，F(xiàn)將調(diào)查情況報告如下：

一、基本情況

近年來，縣國土資源局在縣委、縣政府和上級國土資源部門的領(lǐng)導(dǎo)下，在貫徹實施土地管理法律法規(guī)、開展宣傳教育、做好規(guī)劃修編前期工作、加強土地征收和用地審批管理、節(jié)約集約利用土地、查處土地違法案件等方面做了大量工作，取得了一定成效。

（一）土地法制觀念逐漸增強。近年來，縣國土資源局以開展各種宣傳日活動為載體，利用各類媒體，運用多種形式，宣傳土地管理法律法規(guī)和政策，營造土地管理的社會氛圍。通過學(xué)習(xí)宣傳教育，一定程度上增強了廣大干部群眾的法制觀念和依法用地意識，為依法行政創(chuàng)造了較好的社會環(huán)境。

（二）土地規(guī)劃修編工作有序開展。一是做好規(guī)劃局部調(diào)整工作。根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，做好建設(shè)項目占用非耕地的規(guī)劃局部調(diào)整工作，先后向省里上報了10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的40多個建設(shè)項目用地的規(guī)劃局部修改，批準(zhǔn)修改總面積1700畝；完成永安、現(xiàn)代工業(yè)集聚區(qū)的600畝非耕地項目的規(guī)劃局部修改基礎(chǔ)工作。二是做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前期工作。完成了第二次土地調(diào)查工作，摸清農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)地籍的基本情況，為規(guī)劃修編打下基礎(chǔ)。根據(jù)上級的統(tǒng)一部署，開展規(guī)劃大綱編制工作，及時上報省市審批。開展調(diào)查研究，加強與有關(guān)部門聯(lián)系，做好規(guī)劃銜接相關(guān)工作。開展規(guī)劃基數(shù)轉(zhuǎn)換工作，已完成了基數(shù)轉(zhuǎn)換的外業(yè)核實，正在開展數(shù)據(jù)的室內(nèi)分析處理。

（三）土地征收、收儲和用地審批管理進一步規(guī)范。一是加強土地征收和收儲工作。根據(jù)縣政府的征地工作要求，按照征地程序，做好征收土地方案公告、征地補償安置方案制定等相關(guān)工作，進一步規(guī)范征地行為；制定了新的土地征收區(qū)片綜合價，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。加大土地收儲力度，對全縣各類土地進行梳理，將29宗土地列入收儲計劃，做好工藝品城轉(zhuǎn)角、蒲司灣等地塊的收儲工作。二是向上爭取用地指標(biāo)。做好低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)就業(yè)園項目等重點建設(shè)項目的包裝工作，積極向上爭取用地指標(biāo)；通過農(nóng)居點整理、建設(shè)用地復(fù)墾,獲得省核撥指標(biāo)99.9畝，保障重點急需項目的用地需要。三是做好用地審核報批工作。201*年以來，共辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報批2257畝，其中工業(yè)用地1257.8畝，農(nóng)房報批546.1畝。特別是設(shè)立縣國土資源局工業(yè)園區(qū)分局，抽調(diào)業(yè)務(wù)人員，統(tǒng)一受理、全程代辦園區(qū)工業(yè)用地報批有關(guān)事項，取得了明顯效果。四是重視解決農(nóng)村村民建房問題。做好農(nóng)村土地綜合整治的服務(wù)指導(dǎo)工作，制定出臺有關(guān)實施細(xì)則，簡化用地審批手續(xù)，減免有關(guān)費用，有效推進農(nóng)民住房改造工作。

（四）土地節(jié)約集約利用工作取得進展。一是加強政策引導(dǎo)。在“服務(wù)工業(yè)、推進項目”百日行動中，對全縣工業(yè)用地進行普查，分析用地現(xiàn)狀，起草和參與了關(guān)于加強建設(shè)用地批后管理、盤活存量建設(shè)用地、清閑促產(chǎn)等方面的文件，從政策上深化節(jié)約集約利用土地工作。二是做好建設(shè)項目用地預(yù)審。已完成了35省道西段工程等省級重點項目用地預(yù)審和8個一般項目的用地預(yù)審工作，預(yù)審用地總面積201*畝。三是探索盤活存量閑置用地。對1999年以來全縣已農(nóng)轉(zhuǎn)用而未供的6600多畝土地、已供未用的500多畝閑置土地、低效利用的600畝空閑土地，分析原因，進行分類分步處置，促進建設(shè)用地資源再利用，提高土地利用效率。

（五）一些土地違法違規(guī)案件得到查處。一是加強土地巡查。提請縣政府出臺了《關(guān)于進一步加強國土資源管理工作的意見》，層層落實土地巡查監(jiān)管責(zé)任，明確縣、鄉(xiāng)、村三級土地日常監(jiān)管工作職責(zé)和任務(wù)。201*年以來，共開展土地執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查1300人次，發(fā)現(xiàn)制止違法用地896件。二是查處各類土地違法案件。通過開展衛(wèi)星遙感執(zhí)法檢查、土地百日行動、違法違規(guī)隱漏案件查處等活動，共立案查處違法違規(guī)案件241件，涉及土地面積4924.5畝，拆除各類違法建筑485間（處），面積11.7萬平方米，給予黨政紀(jì)處分或追究刑事責(zé)任32人。三是做好土地信訪工作。建立健全信訪工作責(zé)任制，落實各項信訪工作制度，加強接訪、處訪工作。201*年以來，共接待群眾來訪800人次，受理涉土問題來信897件，省市交轉(zhuǎn)辦125件，對這些信訪件基本上都認(rèn)真給予辦理回復(fù)。

二、存在的主要問題

雖然這幾年縣國土資源局土地管理工作取得了一定的成績，但由于我縣土地歷史問題積累多年，各種新舊矛盾交織，存在的困難和問題很多，具體表現(xiàn)在：

（一）法制宣傳還不夠廣泛深入。從調(diào)查情況看，土地法律法規(guī)和政策宣傳工作的廣度和深度還不夠，缺少持續(xù)有效的宣傳，廣大干部群眾對有關(guān)內(nèi)容了解不多，致使一些群眾土地法制意識淡薄，受利益驅(qū)動，違法占地建房的現(xiàn)象較多。同時，縣國土資源局對自身職能及工作流程宣傳不夠，透明度不高，群眾對辦理用地手續(xù)程序仍不十分了解。

（二）土地利用總體規(guī)劃亟需修編。一是上一輪土地利用總體規(guī)劃編制欠科學(xué)，一些地塊性質(zhì)定位不切合實際，許多農(nóng)保地與實地現(xiàn)狀不符，農(nóng)保率偏高，一些重大項目用地缺乏規(guī)劃保障，較大程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。二是規(guī)劃的指導(dǎo)性和操作性不夠強，土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)綜合性規(guī)劃銜接不夠，不能很好地控制和引導(dǎo)用地，影響了項目落地，也導(dǎo)致規(guī)劃變動存在隨意性，由此帶來一系列新問題。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求與新增建設(shè)用地空間矛盾突出，建設(shè)用地空間拓展艱難，客觀上成為土地規(guī)劃修編的一大難題。

（三）土地征收收儲和用地審批管理不夠到位。一是土地征收困難。隨著土地資源的不斷升值，征收土地涉及利益調(diào)整越來越大，加上國家對土地的管理越來越嚴(yán)，征收土地所面臨的矛盾和阻力也越來越大。在征地過程中，由于群眾思想工作問題、補償標(biāo)準(zhǔn)問題、被征地農(nóng)民社會保障問題等原因，導(dǎo)致征地工作難度很大，有的地塊（如后里吳村）批準(zhǔn)后卻無法進場。二是土地收儲進展緩慢。多年來土地收儲工作是我縣的薄弱環(huán)節(jié)，辦法措施不多，實際收效不大，土地儲備中心未真正發(fā)揮作用，后續(xù)儲備數(shù)量匱乏，用地保障嚴(yán)重不足。三是用地審批效率不高。用地審批環(huán)節(jié)多，涉及多個部門，工作量大，報批時間長，造成建設(shè)用地不能及時到位。

（四）土地節(jié)約集約利用率較低。一是建設(shè)用地供地率低。由于許多項目前期工作不充分、各類待開發(fā)用地缺乏統(tǒng)籌安排、征地難到位等原因，導(dǎo)致建設(shè)用地供地率低下。201*、201*年，全縣的供地率分別為12.9%、1.96%，201*年上半年僅為0.11%，201*年至今全縣仍有已轉(zhuǎn)未供土地3500多畝，指標(biāo)浪費嚴(yán)重。二是建設(shè)用地閑置現(xiàn)象突出。由于對土地批后利用缺乏跟蹤監(jiān)管，不少企業(yè)節(jié)約集約利用土地的觀念不強，閑置和粗放型利用土地現(xiàn)象不同程度存在，擅自改變土地用途的行為也時有發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，目前我縣建設(shè)用地平均每畝稅收只有9萬多元，為全市的70%左右，產(chǎn)出率相當(dāng)?shù)汀Ｍ瑫r，一些效益好的企業(yè)急需用地?zé)o法解決，靠租借廠房或內(nèi)部挖潛進行生產(chǎn),嚴(yán)重影響企業(yè)的發(fā)展壯大。三是農(nóng)村土地利用率低。農(nóng)村建房缺少規(guī)劃引導(dǎo)，布局散亂，管理不到位，導(dǎo)致一方面農(nóng)村缺房戶建房艱難，另一方面，占用耕地建房、少批多占和“一戶多宅”的現(xiàn)象得不到有效控制。

（五）土地執(zhí)法監(jiān)察有待進一步強化。一是違法占地案件居高不下。201*年12月至201*年9月，我縣違法用地面積占新增建設(shè)用地總面積的比例高達(dá)92.6%，201*年被省里列為衛(wèi)星遙感監(jiān)控縣，進行重點整改。據(jù)初步統(tǒng)計，201*年起，城區(qū)違法占地建房出現(xiàn)反彈，新增違法建房達(dá)600多間。二是執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。土地管理缺乏健全有效的監(jiān)管機制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對土地日常監(jiān)管的主動性和積極性不高，還沒有形成整體監(jiān)管合力；執(zhí)法力度不夠，對違法占地的查處缺乏有效的措施和手段，部分地方違法用地屢拆屢發(fā)、屢禁不止，沒有從根本上得到遏制。三是土地歷史遺留問題突出。各類問題遲遲未能得以有效破解，嚴(yán)重影響了我縣土地管理秩序。四是土地信訪問題突出。涉土信訪案件占全縣的信訪量達(dá)30%，呈現(xiàn)數(shù)量持續(xù)增加、行為更為激烈趨勢，違規(guī)越級訪、集體訪、上省進京訪屢屢發(fā)生，嚴(yán)重影響了仙居的整體形象。201*年，我縣曾連續(xù)兩個月進入省國土資源廳受理的信訪積分排名前五位，極大影響了我縣建設(shè)用地報件及規(guī)劃調(diào)整工作。五是執(zhí)法隊伍建設(shè)需要進一步加強，整體素質(zhì)有待進一步提高。

（六）財務(wù)收支管理問題較多。從審計部門的財務(wù)收支審計情況看，縣國土資源局在編制管理、內(nèi)部管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等方面存在的問題較多，有的問題較為嚴(yán)重。

三、幾點建議

土地問題是事關(guān)仙居發(fā)展的根本問題。嚴(yán)格土地管理，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀、確保經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)之計，也是維護社會和諧穩(wěn)定的當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前，必須牢牢抓住土地這個根本問題，竭盡全力管好土地，想方設(shè)法用好土地。

（一）著力營造良好社會氛圍。土地是民生之本、發(fā)展之基，是仙居經(jīng)濟社會發(fā)展的命脈。縣國土資源局要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，充分認(rèn)識嚴(yán)格土地管理的極端重要性，進一步堅定管好土地的信心和決心；要采取各種形式，通過多種途徑，廣泛深入宣傳土地法律法規(guī)和國情國策，提高宣傳教育的針對性和實效性，增強廣大干部群眾的土地法制觀念，努力在全社會形成保護耕地、依法用地的良好氛圍；要大力宣傳國土資源部門的職能職責(zé)、公開服務(wù)內(nèi)容和辦事流程，增強政策透明度。（二）著力做好新一輪土地規(guī)劃修編工作。土地利用總體規(guī)劃是實施土地用途管制、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)布局和嚴(yán)格依法管地的基本依據(jù)。一要繼續(xù)做好前期準(zhǔn)備工作。要以新一輪土地利用總體規(guī)劃修編為契機，深入開展調(diào)查研究，全面掌握土地利用情況；加強對今后土地需求和供給的預(yù)測分析，為開展空間布局提供科學(xué)依據(jù)；密切與省市國土資源部門的聯(lián)系，抓緊推進規(guī)劃修編相關(guān)工作。二要認(rèn)真做好規(guī)劃修編調(diào)整工作。要積極調(diào)整規(guī)劃，包裝項目，優(yōu)化項目布局，拓展用地空間；著眼長遠(yuǎn)謀劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期內(nèi)各類用地，定性定量到地塊，努力留足用地空間；加強與相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的聯(lián)系，充分聽取各方意見，積極做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接工作，增強規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和指導(dǎo)性。三要強化規(guī)劃實施管理。嚴(yán)格按照規(guī)劃控制用地，根據(jù)形勢發(fā)展需要，依法修改和調(diào)整規(guī)劃，維護規(guī)劃嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

（三）著力加強土地征收收儲和用地審批管理。一要加大土地征收工作力度。要加強政策宣傳，充分做好被征地農(nóng)民的思想工作；進一步完善征地工作制度，嚴(yán)格履行征地程序，規(guī)范征地行為；研究解決好被征地農(nóng)民合法權(quán)益保障問題，完善征地補償辦法，實行征地補償費統(tǒng)一支付，做好土地征收補償安置工作。二要切實加強土地收儲工作。要認(rèn)真執(zhí)行土地儲備實施辦法，進一步規(guī)范土地收儲行為；充分發(fā)揮收儲中心的作用，落實土地儲備基金，實施存量土地收購儲備，增強對土地市場的調(diào)控力度，特別是對城區(qū)小宗土地，要注重儲備中心的收儲調(diào)控作用，防止土地零星推向市場而影響城市發(fā)展品位。三要提高用地審批效率。進一步改革管理機制，優(yōu)化審批程序，簡化用地審批流程，縮短審批時限，提高用地預(yù)審、報批效率。特別是要提高農(nóng)村建房審批效率，加快推進農(nóng)民住房改造工作。

（四）著力提高土地節(jié)約集約利用水平。一要切實提高供地率。要充分做好項目前期工作，加快推進項目落地，及時辦理供地手續(xù)；加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，加大供地力度，著力破解供地難問題。二要切實加強建設(shè)用地批后管理。要抓緊研究出臺土地批后管理的相關(guān)政策，規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立企業(yè)用地退出機制和閑置土地收回機制；積極引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變土地利用觀念，嚴(yán)格節(jié)約集約利用土地，大力推進“零增地”技改，在規(guī)模以上企業(yè)開展“畝產(chǎn)論英雄”活動；采取有力措施，嚴(yán)格節(jié)約用地，積極盤活存量土地，依法處置各類閑置用地、空閑土地和擅自改變用途的土地，著力提高土地利用率；加強“退二進三”政策研究，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。三要切實解決農(nóng)民建房難問題。要結(jié)合推進農(nóng)村土地綜合整治活動，加快農(nóng)民住房改造建設(shè)工作，積極探索解決農(nóng)民建房問題的有效途徑和措施。進一步調(diào)整村莊規(guī)劃布局，執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，嚴(yán)格控制農(nóng)民建房用地標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上制止一戶多宅、少批多占、未批先占和占用耕地建房現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）著力加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度。一要完善土地執(zhí)法巡查機制。要嚴(yán)格落實土地巡查監(jiān)管責(zé)任，建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制，加大土地動態(tài)巡查力度，堅決制止搶建、違建行為，從源頭遏制各類土地違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。二要加大違法占地打擊力度。要切實履行職責(zé)，實行有案必查、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，對重大土地違法案件要公開曝光、公開處理，維護法律的嚴(yán)肅性。加強土地市場檢查，重點查處違法批地、亂占耕地及非法買賣農(nóng)村集體土地行為。加強與有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的密切聯(lián)系，理順機制，強化協(xié)作，形成合力。三要高度重視研究解決土地歷史遺留問題，加強調(diào)查研究，制訂工作目標(biāo)，明確措施辦法，設(shè)法加快推進遺留問題解決進程。四要切實抓好土地信訪工作。要增強做好信訪工作的責(zé)任意識，健全信訪責(zé)任制度，重視來信來訪，定期排查土地信訪苗頭，及早介入，提前防范，努力把問題解決在萌芽狀態(tài)，切實扭轉(zhuǎn)土地信訪高發(fā)局面。五要增強土地執(zhí)法保障能力。要切實加強隊伍建設(shè)，著力提高整體素質(zhì)；重視研究解決土地執(zhí)法人員力量、工作經(jīng)費保障等問題，為土地執(zhí)法提供有力保證。

（六）著力做好審計意見的整改工作。對審計提出來的問題，要認(rèn)真研究解決的措施和辦法，著力加強內(nèi)部管理，進一步建立健全財務(wù)制度，提高財務(wù)管理水平，努力實現(xiàn)財務(wù)收支的規(guī)范化管理。

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關(guān)于基層國土所管理模式和運行情況的調(diào)研報告

臺州市國土資源局辦公室丁美來梁勇

基層國土所是國土資源管理工作的前沿陣地，是整個國土資源系統(tǒng)的基石。為了進一步完善基層國土資源管理體制，提高管理效能，去年以來，市局組織人員深入縣（市、區(qū)）局、國土所，通過座談會、訪談等形式，了解剖析現(xiàn)行國土所運行狀況，提出改進基層國土所管理的對策建議。

一、臺州市基層國土所發(fā)展歷程

臺州市現(xiàn)有國土所65個，管轄６５個鎮(zhèn)２８個鄉(xiāng)３８個街道辦事處。我市基層國土資源管理機構(gòu)在過去20多年的發(fā)展過程中，大體經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。

（一）屬地管理階段：上世紀(jì)80年代初至90年代中期，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道，下同）為適應(yīng)城鄉(xiāng)發(fā)展和保護耕地的需要，逐步建立起土地管理機構(gòu)，履行“清土”、制止擅自占地建房行為、審批建設(shè)用地等行政職能。當(dāng)時的機構(gòu)名稱不一，有土地管理辦公室、土地管理所、土地城建辦公室等。土地管理機構(gòu)內(nèi)一般配備1-2名專職或兼職的土地管理員，人員直接隸屬于同級政府。當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)土地的監(jiān)管，實質(zhì)上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一部署，機關(guān)全員參與�？h（市、區(qū)）土地主管機關(guān)僅負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。

（二）垂直管理階段：90年代中后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機構(gòu)名稱統(tǒng)一為土地管理所，其性質(zhì)改為縣（市、區(qū)）土地主管部門的派出機構(gòu)，人員隸屬于縣（市、區(qū)）土地主管部門，基層國土資源管理體制開始走向垂直化。90年代末，各縣（市、區(qū)）先后開始撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所，改設(shè)土地管理

中心所，每個中心所管轄若干個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地管理事務(wù)。201*年4月21日國務(wù)院《關(guān)于做好省級以下國土資源管理體制改革有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[201*]12號）下發(fā)后，全市進一步縮并鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所，將全市73個國土資源所合并為現(xiàn)在的62個，平均每個國土資源所管轄2個以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

二、現(xiàn)行國土資源中心所管理體制利弊分析

從10多年的運行情況來看，中心所管理體制在基層國土資源管理中發(fā)揮了積極作用，主要表現(xiàn)為：

（一）降低了管理成本。一方面，國土資源所合并成立中心所，管理得到了集中，壓縮了辦公經(jīng)費，減少了人員開支，降低了行政管理成本；另一方面全市國土資源所經(jīng)過整合以后，所容所貌煥然一新，干部職工福利明顯提高。201*年以來，全市共新建或購辦公樓35個，62個中心所有72%的所建筑面積達(dá)到1000平方米以上。條件好的國土資源所住有職工宿舍、吃有職工食堂、活動有職工俱樂部。全市國土資源所新配電腦352臺，有78%的國土資源所擁有5臺以上電腦，每條業(yè)務(wù)線都能用上電腦。對使用時間較長、性能較差的執(zhí)法巡查車輛及時進行了更新，新配汽車65臺，全市有73%的國土資源所配備車輛2臺以上。我市國土資源所基本結(jié)束了“辦公場所靠租借、辦公經(jīng)費靠罰款，業(yè)務(wù)辦理靠手工”的局面。

（二）實現(xiàn)了人員的優(yōu)化配置。設(shè)立中心所后，工作人員相對增多，業(yè)務(wù)骨干也相對集中，隊伍結(jié)構(gòu)更加合理化，可以進一步理順內(nèi)部管理機制，根據(jù)人員業(yè)務(wù)特長，明確分工，讓每個人的工作有所側(cè)重，把執(zhí)法監(jiān)察、建房審批、土地證辦理、檔案、財務(wù)、礦產(chǎn)管理、地災(zāi)防治等工作落實責(zé)任到人，促進精細(xì)化管理。

（三）提高了服務(wù)能力和水平。一鄉(xiāng)一所時，國土資源所工作人員較少、什么工作都要干，根本做不到專業(yè)精湛。下村辦事或執(zhí)法，所里就成了“空城”，老百姓來所辦事，往往幾趟都找不到人。設(shè)立中心所后，由于人員力量得到了加強，一方面在內(nèi)部可以實行AB崗，方便來國土所辦事的群眾，不讓群眾走冤枉路；另一方面可以集中力量，突破重點、難點和熱點問題。

但是，國土資源中心所實行垂直管理后，其弊端也日益暴露出來。其主要表現(xiàn)有：

（一）增加了群眾辦事的難度。中心所管轄范圍廣，平均每個中心所管轄近150平方公里，如果駐地外鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾要辦理宅基地審批、土地使用權(quán)證等相關(guān)手續(xù)，需要跑很遠(yuǎn)的路，相應(yīng)也產(chǎn)生了交通費。群眾辦土地使用權(quán)證如果資料齊全的話，至少要跑兩趟中心所，一次交資料，一次領(lǐng)證。如果大老遠(yuǎn)跑到中心所，資料不全或者經(jīng)辦人外出等，則最少要跑三趟。中心所的管理模式在運行中，為群眾來所辦事增加了難度。

（二）疏遠(yuǎn)了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村干部的關(guān)系。中心所往往要管兩三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄區(qū)面積較大，不可能像一鄉(xiāng)一所那樣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部經(jīng)常交流。久而久之，中心所與鎮(zhèn)村干部的關(guān)系疏遠(yuǎn)了，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對國土資源工作的重視程度有所降低，特別是處理“疑難雜癥”時，普遍存在扯皮、推諉現(xiàn)象。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角度而言，國土資源中心所“懸在半空”，不再象屬地管理時期那樣隨時看得見、叫得應(yīng)、派得動，特別在制止違法用地上難免會感覺難以著力、無須著力，進而視土地監(jiān)管為“份外事”，嚴(yán)重弱化了監(jiān)管土地、保護耕地的職能。

（三）降低了執(zhí)法監(jiān)察的效能。成立中心所后，管理轄區(qū)變大了，但總體上人員仍不足，加上內(nèi)部分工較細(xì)，各條線工作繁忙，實際在動態(tài)巡查時，人員投入并不多，管理觸角很難伸到各個角落，容易顧此失彼，常常出現(xiàn)管理的“盲區(qū)”和“死角”。此外，僅靠中心所力量，實施強制執(zhí)行力不從心，監(jiān)管職責(zé)難以履行到位，導(dǎo)致違法用地現(xiàn)象屢禁不止，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生。雖然在各級政府建立上下聯(lián)動、部門協(xié)調(diào)的執(zhí)法工作機制后，土地執(zhí)法環(huán)境有所改善，但仍不盡如人意。

三、現(xiàn)行國土資源中心所管理職責(zé)基本情況及存在的問題

過去國土資源系統(tǒng)職能配呈倒金字塔型，管理職能集中在機關(guān)科室，國土資源所只承擔(dān)執(zhí)法巡查、宅基地審批等幾項簡單業(yè)務(wù)，無職無責(zé)少有作為。201*年國務(wù)院作出省以下國土資源垂直管理體制改革的決定后，我市將國土資源工作重心全面下移，通過配好設(shè)施、配強人員、配足力量、調(diào)高福利的“三配一調(diào)”具體措施，將各類國土資源業(yè)務(wù)向國土資源所延伸，明確規(guī)定國土資源所具有執(zhí)法監(jiān)察、信訪、規(guī)劃、地籍登記、土地開發(fā)整理、征地、建設(shè)用地報批、礦產(chǎn)資源管理和地質(zhì)災(zāi)害防治、規(guī)費征收以及綜合統(tǒng)計等9項管理職能，并統(tǒng)一制訂了國土資源所21項基本制度、8個主要業(yè)務(wù)流程、46個臺帳。同時，將國土資源所所有工作職責(zé)分解到崗到人，并實行AB崗制，確保國土資源所各項國土資源管理職能不缺位、工作人員不虛位。

經(jīng)過幾年來的實踐，將所有的業(yè)務(wù)都向中心所延伸，雖然體現(xiàn)一些優(yōu)點，但也存在許多弊端，主要表現(xiàn)為：

（一）業(yè)務(wù)全延伸，人員素質(zhì)跟不上。目前，全市國土資源所整體上

文化素質(zhì)不高，人才斷層、人員老化嚴(yán)重，干部知識結(jié)構(gòu)不合理，缺乏懂法律、地礦管理等專業(yè)人才和能熟練操作計算機辦理各種業(yè)務(wù)的復(fù)合型干部。各類國土資源業(yè)務(wù)全面向國土資源所延伸后，國土資源所工作人員的工作量非常大，雖然每個工作人員、每項業(yè)務(wù)都能在“坐標(biāo)式”管理體系中找到自己對應(yīng)的坐標(biāo)，也都能在相應(yīng)的坐標(biāo)中找到自己的職責(zé)和工作規(guī)范，但在實際執(zhí)行過程中往往因為工作人員個體之間存在差異，無法完全勝任新形勢下的國土資源管理工作。此外，由于忙于應(yīng)付日常繁忙的事務(wù)，致使違法用地監(jiān)管、農(nóng)民建房審批服務(wù)等重點工作因精力有限難以到位，引發(fā)群眾不滿情緒。

（二）業(yè)務(wù)授權(quán)不到位，辦事效率不高。雖然各類國土資源業(yè)務(wù)已全面向國土資源所延伸，但幾乎所有的審批權(quán)還都保留在局機關(guān)，具體業(yè)務(wù)都要經(jīng)過基層所初審后報局相關(guān)科室經(jīng)辦人、科長、分管領(lǐng)導(dǎo)及主要領(lǐng)導(dǎo)簽字。特別是一些具體事項的辦理，實際操作中國土所承擔(dān)實質(zhì)性的審查，科室只負(fù)責(zé)形式審查，人為造成辦事環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜。如果中間再碰到經(jīng)辦人員或領(lǐng)導(dǎo)出差或開會等，很容易耽擱時間，影響辦事效率。

（三）機關(guān)與國土所職責(zé)關(guān)系不順，運行不暢。部分縣（市、區(qū)）局機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)過多，職能存在交叉，加上缺少協(xié)調(diào)配合，互相推諉、扯皮現(xiàn)象時有發(fā)生。群眾辦事解釋口徑不一，老百姓有時無所適從。甚至其他相關(guān)部門及基層國土所辦理具體業(yè)務(wù)時，也摸不著北，找不到對口的科室。此外，現(xiàn)行的機關(guān)科室設(shè)，造成干部苦樂不均，有些科室一年到頭忙不停，個別科室閑著無事，部分科室一年的工作量都集中在下半年，上半年無所事事。

四、完善基層國土所管理模式思路探討

現(xiàn)行基層國土資源管理體制及職責(zé)劃分上存在的弊端，影響著全市國土資源管理事業(yè)的發(fā)展，也與國土所改革初衷相違背。我們認(rèn)為，可以從以下幾個方面入手，嘗試對管理模式作進一步的調(diào)整和完善。

（一）規(guī)范國土資源所工作職責(zé)。一方面，要進一步深化內(nèi)部運行機制和行政審批制度改革，對機關(guān)科室職能進行整合歸并，簡化程序，治庸提速，促進全局工作的整體協(xié)調(diào)和高效有序。另一方面，由于國土資源所處于國土資源管理工作的第一線，直接面對管理和服務(wù)對象，但不具備執(zhí)法主體資格，力量配也相當(dāng)有限。因此，在工作職責(zé)上不應(yīng)要求與縣（市、區(qū)）國土資源局一一對應(yīng)，尤其是不適合獨立負(fù)責(zé)專業(yè)技術(shù)性比較強的業(yè)務(wù)事項，其應(yīng)當(dāng)而且能夠承擔(dān)的主要職責(zé)是：

1、國土資源執(zhí)法巡查和批后監(jiān)管。①建立動態(tài)巡查網(wǎng)格化管理機制，定期開展巡查，第一時間發(fā)現(xiàn)違法行為，第一時間下發(fā)責(zé)令停止違法行為通知書，第一時間報告當(dāng)?shù)卣�府，并建立健全巡查臺賬，確保帳實一致；②受理國土資源違法案件的舉報，依法進行查處，承擔(dān)一般性違法案件的調(diào)查、取證、上報立案等工作，對嚴(yán)重違法案件按規(guī)定做好報告和移送工作；③按照國土執(zhí)法快速反應(yīng)機制要求對違法用地進行拆除復(fù)耕；④建立完善建設(shè)用地批后公示制度，在宗地現(xiàn)場顯著位設(shè)用地信息公示牌，將宗地用途、面積、四至、容積率、開竣工日期等內(nèi)容進行公示；⑤定期組織巡查，對照劃撥用地批準(zhǔn)書或國有土地出讓合同約定，及時跟蹤掌握項目開工、竣工等情況，并建立全程跟蹤管理卡，對違約的在第一時間發(fā)出書面警示通知，對警示后仍不改正的，及時向當(dāng)?shù)卣�府和上級主管部門報告。

2、國土資源信訪調(diào)處。①做好來電、來訪、來信和上級交辦信訪件的受理登記工作；②依法調(diào)處國土資源信訪案件，按時調(diào)查、取證、處理、回復(fù)、報結(jié)，做到初信初訪在基層化解；③定期開展國土資源信訪動態(tài)排查，及時了解掌握轄區(qū)傾向性、苗頭性信訪問題，對重大信訪事項及時報告；④協(xié)助當(dāng)?shù)卣�府做好信訪維穩(wěn)工作。

3、農(nóng)民建房用地審核。①受理農(nóng)民建房用地申請，對建房戶的條件（家庭人口、父母掛靠、原有老屋等情況）進行預(yù)審，并組織公示；②組織對申請用地位、面積等進行現(xiàn)場踏勘、審查，涉及使用農(nóng)用地的依法先行辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；③報當(dāng)?shù)卣�府審批，并組織公示；④認(rèn)真落實“四公開、四到場”制度，即公開建房用地指標(biāo)，公開建房用地條件，公開申請建房戶名單，公開建房審批結(jié)果；選址定點到場，放樣到場，施工期間巡查到場，竣工驗收到場；⑤實行拆舊建新，督促拆除舊房。

4、地質(zhì)災(zāi)害防治。①加強轄區(qū)內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害隱患點巡查、監(jiān)測，及時掌握隱患點的變化情況，發(fā)現(xiàn)險情第一時間報告；②協(xié)助當(dāng)?shù)卣�府編制地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，明確災(zāi)害點的監(jiān)測人和責(zé)任人；③協(xié)助政府發(fā)放地質(zhì)災(zāi)害防災(zāi)工作明白卡和避險明白卡，出現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害險情時，協(xié)助做好群眾轉(zhuǎn)移和安工作；④加強地質(zhì)災(zāi)害搬遷避讓、工程治理及應(yīng)急排險點實施過程的管理，開展地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)工程建設(shè)項目防治措施落實情況的監(jiān)督檢查；⑤加強地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)農(nóng)民建房地質(zhì)災(zāi)害危險性評估管理，督促落實相應(yīng)的防范措施。

5、耕地保護。①參與基本農(nóng)田劃區(qū)定界工作，負(fù)責(zé)做好基本農(nóng)田保護標(biāo)牌、界樁的埋設(shè)和維護；②完善基本農(nóng)田保護檔案，嚴(yán)格做到基本農(nóng)田保護區(qū)圖、表、帳、冊齊全，與實地一致；③檢查督促土地開發(fā)整理復(fù)墾項目的工程質(zhì)量和進度情況，及時報告檢查結(jié)果和需要研究解決的問題；

④對土地開發(fā)整理復(fù)墾項目驗收后的后續(xù)耕種情況進行監(jiān)管，確保補充的耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

6、農(nóng)民建房土地登記與地籍調(diào)查。①受理農(nóng)民建房土地登記申請，組織實地指界、丈量，審核資料組件上報審批，并張貼公告，發(fā)放證書；②做好年度土地變更調(diào)查，組織對土地利用現(xiàn)狀、土地權(quán)屬等進行外業(yè)實地調(diào)查，獲取變化地類圖斑、土地權(quán)屬（宗地）等數(shù)據(jù)，及時更新土地利用數(shù)據(jù)庫。

7、政策法規(guī)宣傳。①做好國土資源法律法規(guī)政策宣傳，引導(dǎo)依法依規(guī)、節(jié)約集約用地，重點組織好“4.22”世界地球日、“6.25”全國土地日、“12.4”法制宣傳日等宣傳活動；②承擔(dān)有關(guān)國土資源的法律咨詢。

（二）優(yōu)化國土資源所組織架構(gòu)。合理調(diào)整國土資源所，建立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理員制度，健全村級國土資源聯(lián)絡(luò)員制度，開展土地執(zhí)法模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和土地民主管理示范村創(chuàng)建活動，優(yōu)化國土資源所組織構(gòu)架，不斷完善坐標(biāo)式管理模式。

1、合理調(diào)整國土資源所。綜合考慮行政區(qū)劃、區(qū)域人口、面積、歷史沿革、交通等因素，按照“方便群眾、便于管理、有助穩(wěn)定”的原則，實行中心所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所對應(yīng)相結(jié)合的方法，因地制宜設(shè)國土資源所。對中心城區(qū)、邊遠(yuǎn)山區(qū)、國土資源管理工作任務(wù)較輕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），原則上設(shè)國土資源中心所；對規(guī)模較大、經(jīng)濟發(fā)展較快、國土資源管理工作任務(wù)較重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），可以考慮按鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)單設(shè)國土資源所。

2、建立派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理員制度。做好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的銜接，由中心所給駐地外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)指派若干名國土資源管理員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決其辦公與生活場所。國土資源管理員負(fù)責(zé)聯(lián)系、溝通、掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土資源工作情況，解答群眾的詢問，收集群眾報批材料等，并及時將有關(guān)信息反饋到中

心所，做好上下協(xié)調(diào)。

3、健全村級國土資源聯(lián)絡(luò)員制度。由國土資源所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同負(fù)責(zé)，在每個村確定一位國土資源聯(lián)絡(luò)員，實行聘任制，一年一聘，年終考核，并通過設(shè)立國土資源聯(lián)絡(luò)員基金等辦法，多渠道籌措解決聯(lián)絡(luò)員的報酬問題。通過國土資源聯(lián)絡(luò)員隊伍的建設(shè)，使國土資源管理工作觸角延伸到國土資源所管轄區(qū)域的每一個角落，讓國土資源所變得耳聰目明。

4、開展土地執(zhí)法模范鄉(xiāng)鎮(zhèn)和土地民主管理示范村創(chuàng)建活動。落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級干部土地管理職責(zé)，實行土地動態(tài)巡回檢查制度、信訪制度，及時處土地違法行為和涉土信訪案件，營造依法管地用地的良好氛圍。

（三）完善坐標(biāo)式管理模式。按照設(shè)施配標(biāo)準(zhǔn)化、管理工作制度化、干部素質(zhì)優(yōu)良化、廉政建設(shè)系統(tǒng)化等“四化”要求，進一步加強國土資源所硬件、軟件、個體能力和黨風(fēng)廉政“四位一體”建設(shè)，不斷完善坐標(biāo)式管理模式。

1、設(shè)施配標(biāo)準(zhǔn)化。堅持“因地制宜、量力而行、分類對待”的原則，進一步改善國土資源所辦公條件。①工作人員按轄區(qū)人口萬分之一的比例配備，人員編制不足的可通過招聘協(xié)管員的形式解決；②多渠道籌集建設(shè)資金，通過新建、換或購辦公樓，確保國土資源所建筑面積達(dá)到500-1000平方米，設(shè)有辦事窗口、會議室、信訪接待室、檔案室等；③辦公設(shè)施和執(zhí)法器材齊備，配有復(fù)印機、傳真機、打印機、數(shù)碼相機，確保車輛2輛以上，平均每人配備一臺電腦，并與縣（市、區(qū)）局聯(lián)網(wǎng)；④規(guī)范統(tǒng)一國土資源所標(biāo)識，提升國土資源整體形象；⑤配書寫臺席、座椅、筆、眼鏡、茶水、閱報欄、辦事指南等便民服務(wù)設(shè)施，服務(wù)理念、核心價值觀、工作人員照片、職務(wù)、去向牌、辦事機構(gòu)示意圖、辦事條件、辦事

項目流程、收費項目、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)等公開上墻。

2、管理工作制度化。本著“精簡、實用、效能”的原則，結(jié)合工作實際建立健全各項管理制度，努力做到用制度管人、管事。①完善國土資源所工作人員崗位職責(zé)和行為規(guī)范；②按照國土資源所的主要職責(zé)，修訂具體業(yè)務(wù)的工作流程、明確工作權(quán)限、確定工作標(biāo)準(zhǔn)、限定工作時限、銜接好上下級業(yè)務(wù)對應(yīng)關(guān)系；③精簡業(yè)務(wù)臺賬，從業(yè)務(wù)需要出發(fā)，對原有臺賬進行歸并，建立電子臺賬制度；④建立農(nóng)民建房用地審批信息系統(tǒng)，規(guī)范審批行為；⑤完善并落實首問責(zé)任制、限時辦結(jié)制、AB崗制、責(zé)任過錯追究制、學(xué)習(xí)例會制度、檔案管理、日常值班等制度。

3、干部素質(zhì)優(yōu)良化。以提高素質(zhì)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進作風(fēng)、配齊配強為重點，加強國土資源所隊伍建設(shè)。①穩(wěn)步推進國土資源所所長競爭上崗，通過競爭上崗，把品德好、能力強、業(yè)務(wù)精、效率高、作風(fēng)正的干部選調(diào)到國土資源所領(lǐng)導(dǎo)崗位，選好配強所長；②有計劃地開展國土資源所人員交流輪崗、選派局機關(guān)年輕干部到國土資源所掛職、新錄用人員到國土資源所接受鍛煉。③推動跨系統(tǒng)干部交流。暢通國土資源所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間干部交流的外向渠道，在將國土資源所優(yōu)秀干部納入市局管理后備干部庫的同時，也推薦納入縣（市、區(qū)）組織部門建立的后備干部庫，實行縱橫雙向推薦、雙軌選用制度，激發(fā)隊伍活力。④堅持多形式、多層次培訓(xùn)教育，以立足崗位、增長才干、提高能力為重點，加強業(yè)務(wù)技能和公共行政能力培訓(xùn)，尤其是機關(guān)科室要加強對國土資源所的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、指導(dǎo)和監(jiān)督。鼓勵干部職工參加自學(xué)、函授等學(xué)歷教育，提高整體文化素質(zhì)。

4、廉政建設(shè)系統(tǒng)化。注重從教育、文化、監(jiān)督問責(zé)上，多形式全方位系統(tǒng)推進黨風(fēng)廉政建設(shè)。①認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，將黨風(fēng)廉政建設(shè)執(zhí)行情況作為國土資源所干部考核、使用的重要依據(jù)。②公開國土所

監(jiān)督電話，設(shè)立意見箱、意見簿，并聘請社會監(jiān)督員。強化監(jiān)督問責(zé)力度，對服務(wù)態(tài)度不好、工作效率低下、監(jiān)管失察，或者故意刁難群眾，存在“吃、拿、卡、要”等不正之風(fēng)的嚴(yán)肅查處。③加強教育，牢固樹立把“把權(quán)力還原為責(zé)任、把管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)”的理念，大力倡導(dǎo)“敢亮廉政風(fēng)險點、敢削自己手中權(quán)”的權(quán)力觀。④推進國土資源所廉政文化基地建設(shè)，懸掛廉政格言、廉政書畫牌匾等，使廉政文化內(nèi)化于心、外化于行動。

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