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《公職人員政務處分法》學習心得

　　《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(二)項規(guī)定，監(jiān)察機關根據監(jiān)督、調查結果，依法對違法的公職人員依照法定程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定。這一條款是《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察機關以政務處分方式履行處置職責的直接體現。

　　在統一的公職人員政務處分法律制度出臺以前，《公職人員政務處分暫行規(guī)定》第三條采用列舉的方法對監(jiān)察機關實施政務處分的依據予以明確，盡管其在很大程度上填補和彌合了過渡期的辦案需要，但這類條塊式的區(qū)分也在無形之中給監(jiān)委帶來了較之履行其他職能時更強的行政色彩，同時，受違法公職人員所在系統、單位以及不同依據制定時間等客觀因素影響，政務處分的充分行使可能會面臨裁量有別、于法無據等現實問題。

　　因此，制定統一規(guī)范的《公職人員政務處分法》既是對《監(jiān)察法》現實關切的有力回應，也是為下一步國家監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)鋪路引航。下面，筆者將從三方面談一些自己對《公職人員政務處分法》的認識和心得。

　　一、權責統一：政務處分的理論基點

　　權責統一，本是行政法理論在依法行政這一論域里的邏輯起點和重要原則，在2004年印發(fā)實施的《全面推進依法行政實施綱要》中，被明確確立為行政法治的基本要求�？梢哉f，在本質上，權責統一強調的是行政權力來源、性質、內容和規(guī)制的內在統一性。

　　《監(jiān)察法》作為反腐敗國家立法，是整合反腐敗工作力量、實現監(jiān)察全覆蓋的統一，也即路徑和目標的統一。對于行政機關來說，監(jiān)察機關依法履行職責的外在表現就是，在實現監(jiān)督、調查職能外部化的同時，不斷強化處置權力的獨立性和權威性。這也是適應權力結構調整的必然要求和應有之義，否則監(jiān)察機關就可能陷入“監(jiān)而不督、查而不處”的制度陷阱。在這一過程中，就涉及到權責統一原則的延伸和實體化，也即監(jiān)察機關的處置職能。從這一角度出發(fā)，制定《公職人員政務處分法》，就是要讓權責統一原則上升到國家機關的治理原則，進而把權責統一原則全面納入法治化軌道。

　　二、價值平衡：政務處分與行政處分的理順

　　在草案二審稿中，第八條規(guī)定：公職人員政務處分的種類為：(一)警告;(二)記過;(三)記大過;(四)降級;(五)撤職;(六)開除。這與《公務員法》第六十二條的規(guī)定在立法表達上高度一致，無疑，厘清和理順二者的關系，對于理解政務處分和行政處分雙軌并行格局下前者的法律地位具有至關重要的意義。

　　《公務員法》第五十七條第三款規(guī)定：對公務員涉嫌職務違法和職務犯罪的，應當依法移送監(jiān)察機關處理。第六十一條進一步作出規(guī)定：公務員因違紀違法應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分或者由監(jiān)察機關依法給予政務處分;違紀違法行為情節(jié)輕微，經批評教育后改正的，可以免予處分。對同一違紀違法行為，監(jiān)察機關已經作出政務處分決定的，公務員所在機關不再給予處分。可見，當前立法的出發(fā)點是——在尊重行政隸屬關系的基礎上，保留行政機關的內部懲戒權，同時賦予監(jiān)察機關獨立的處置權能。另外，為了充分保障監(jiān)察機關履行職責，《監(jiān)察法》第四十五條第一款第(五)項還明確了：監(jiān)察機關根據監(jiān)督、調查結果，依法對監(jiān)察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監(jiān)察建議。在筆者看來，這既是對行政機關依法進行行政處分的督促和約束，也不失為對行政處分外部性監(jiān)督缺失的一種修正和補強。

　　三、規(guī)范法治：《監(jiān)察法》和《公職人員政務處分法》的關系略論

　　草案二審稿第一條規(guī)定：為了規(guī)范政務處分，加強對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督，促進公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)、堅持道德操守，根據《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定本法。其中的“根據《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定本法”是否意味著《監(jiān)察法》是該法的上位法呢?由此引申出來的問題——將其修改為“根據《中華人民共和國憲法》，制定本法”又是否合適呢?這確實是一個亟待思考和解決的立法技術層面的問題。

　　一方面，《公職人員政務處分法》可謂“牽一發(fā)而動全身”，其牽涉的范圍幾乎是整個公法理論體系，不可不慎重;另一方面，《監(jiān)察法》雖在立法表達層面上首次提出了“政務處分”的概念，但僅因此就將其視為整部《公職人員政務處分法》的上位法，也確有夸大和不適之嫌。

　　在筆者看來，我們既不能簡單地將二者的關系劃為演繹與被演繹的關系，也很難談《公職人員政務處分法》就是對《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察機關處置職權的細化，這樣也難免失之偏頗。

　　筆者的理由正是基于草案中“根據《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定本法”的合理性：一是從立法淵源上看，《公職人員政務處分法》的“前身”是《公職人員政務處分暫行規(guī)定》，二者具有不可辨駁的承繼性，而后者的第一條便載明了“根據《中華人民共和國監(jiān)察法》，制定本規(guī)定”;二是從立法技術上看，一項法律應表明其所直接源自的上位法，但并非必然要依據憲法。因為所有立法都當然要以憲法為效力依據，即違背憲法則屬無效，形式上沒有載明以憲法為依據，并不能說明其有違憲的可能;三是從學理邏輯上看，《監(jiān)察法》已經生效，其條文明確表明“根據憲法，制定本法”，這樣也有利于保障相關聯立法的連貫性、協同性和穩(wěn)定性。

　　綜上，《公職人員政務處分法》的制定，根本目標在于把權責統一全面納入法治化軌道，同《監(jiān)察法》一道，共同構筑我國反腐敗法治體系的鋼鐵長城。站在學習和研究的新起點，我們也應實時跟進、不斷反思，進而全面提高運用法治思維和法治方式的意識和能力。

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